筆者作為一名安全監(jiān)管執(zhí)法人員，一直對安評機構定位、相關制度建設、行業(yè)運行等問題進行關注。筆者通過調研發(fā)現，安評從業(yè)人員普遍深感責任重大、執(zhí)業(yè)艱難。筆者認為，安評行業(yè)存在的問題主要表現在以下幾個方面，希望有關部門予以重視。

功能定位過高

當前，安全評價的功能定位已被過度理想化，原本作為安全生產技術支撐力量，現被作為安全生產的“防火墻”，甚至是第一道“防火墻”。過高的社會期盼，將生產安全事故的責任無限加壓到安全評價機構，這顯然是不合適的。

《安全評價通則》規(guī)定，安全評價報告的任務是：給出評價對象兩個結論：一是在評價時與國家有關安全生產法律法規(guī)、標準、規(guī)章、規(guī)范的符合性結論，二是事故發(fā)生的可能性和嚴重程度的預測性結論。在此基礎上，提出相應的安全對策措施和建議，并確認企業(yè)在采取這些對策措施后的安全狀態(tài)。

由此可見，我國安全評價報告主要盡的是符合性確認義務，反映的是特定時點（評價時）企業(yè)的安全生產狀況。“符合安全生產條件”“安全可控”是指企業(yè)安全生產的客觀規(guī)律可以通過人的努力來認識和把握，是企業(yè)安全生產工作能夠受控的一種狀態(tài)。也就是說，安全評價報告是根據企業(yè)現有的安全生產狀況以及隱患整改情況得出的結論。“安全可控”反映的是評價時企業(yè)的安全生產狀況，評價后是否仍然可控，取決于企業(yè)在安全生產方面的重視和持續(xù)投入。評價機構只負責對企業(yè)的安全生產條件是否符合相關規(guī)定作出結論并提出改進的建議，并無代替企業(yè)進行安全管理的義務。

責任風險大

一起生產安全事故的發(fā)生往往是多因一果，既有企業(yè)違章指揮、違章作業(yè)方面的原因，也有中介機構、安全監(jiān)管部門等方面的原因和責任。安評報告是由第三方機構出具的，提交給相關政府部門，作為安全監(jiān)管依據的重要技術性文件，一旦出了問題，企業(yè)的本質安全就會出問題，這雖然不是導致事故發(fā)生的直接原因，但作為事故間接原因同樣也不容忽視。安全生產源頭出現的問題都不會是小問題，安評機構和人員確實不可掉以輕心。

現行的針對安全評價機構和人員的法律法規(guī)明確提出，出租、掛靠資質和出具虛假報告將受到行政處罰和刑事追究。涉及出租、掛靠資質，作為安全評價機構完全可以進行自我控制，但虛假報告的判定，往往會存在很大爭議。應急管理部公布的《關于進一步強化過程監(jiān)管提升安全評價技術服務質量的意見》（征求意見稿）中對重大疏漏和虛假報告情形進行認定，條件非常嚴格，評價機構和評價人員壓力很大。

社會評價不適當

安全評價是幫助企業(yè)查找安全隱患、提出整改建議、化解安全風險、提高本質安全水平、實現安全生產的崇高事業(yè)，但社會對安評機構存在著不適當的評價。社會普遍認為安評機構就是虛假報告的“元兇”，勾結事故企業(yè)的“幫兇”。造成這種狀況的原因是由于社會對安評報告和安評行業(yè)的理解有一些偏差。比如，一看到安評報告的結論中有“符合安全生產條件”“安全狀態(tài)可控”的字眼，就會與永遠不出事故畫等號，搞得安評機構有苦難言。好像只要出了事故，就是結論有問題，涉及虛假報告，列入追責范圍。而實際情況是，在現行監(jiān)管環(huán)境下，在職業(yè)良知的約束下，沒有一家正規(guī)的、希望長期發(fā)展的安評機構和人員會故意出具虛假報告，幫助企業(yè)瞞天過海，且確實有些情形不是安評機構憑借一方之力能夠把握和控制的。

行為缺乏獨立性

安全評價服務是一項政策性、專業(yè)性極強的工作。一份報告多則幾千頁，少則幾百頁，歷時幾個月才能完成。報告編寫需要經過多輪專家評審、確認和各級部門的審查、審批。在此過程中，各方面均會提出修改意見。往往這些意見，評價機構基本都必須采納和遵循，導致評價報告的編制過程和結論缺乏獨立性。但是，一旦事故責任追責時，安評機構和人員會變成被追究責任的一方，之前提出修改意見的人不知所蹤。

標準規(guī)范引用無權威途徑

法律法規(guī)和標準規(guī)范是安全評價的重要依據，這些標準規(guī)范涉及部門多、內容廣、變化大。安評機構僅依靠自身力量進行收集運用，沒有權威的途徑，難免會出現部分標準、規(guī)范已經失效，但沒有途徑掌握的問題。另外，有些標準規(guī)范缺乏自上而下的權威解讀，導致各方對其理解不一致。一旦出現事故進行追責時，安評機構有口難辯，處于被動境地。

風險轉嫁于一身

安全評價過程中，相關實施意見將評價內容均規(guī)定得十分詳盡，大到產業(yè)政策、建設規(guī)劃、項目選址，小到從業(yè)人員條件、制度建設和運行等方方面面，要求做到面面俱到。比如，產業(yè)政策方面，項目立項已經由主管部門備案或登記，仍然要求安評機構對產業(yè)政策的符合性進行評價；建設規(guī)劃、項目選址已經由住建規(guī)劃部門審批，仍然要求安評機構對其進行符合性評價；消防驗收、設備檢測、技術來源論證均由有關部門或第三方機構出具了意見，仍需要安評機構對其進行符合性評價，且要求評價機構必須出具不帶有任何前置條件的符合性結論。這樣，勢必將這些部門和機構的責任風險全部轉嫁至安評機構的身上。

責任界定不清晰

安全生產條件是動態(tài)、變化的過程，但安全評價是靜態(tài)、實時的評價。讓一個靜態(tài)評價去承擔動態(tài)變化的責任，肯定是不科學的。企業(yè)是一個經濟主體，追求利潤最大化是其第一目標。為了適應市場變化、降低生產成本，企業(yè)會不斷地進行工藝、原料的調整和變化。但這類變化，企業(yè)一定不愿讓監(jiān)管部門和安評機構知曉，甚至企業(yè)向安評機構和人員提供的技術資料就是不真實的。評價人員不可能對每個產品的生產工藝全部掌握。一旦事故發(fā)生，就會涉及虛假報告的情形。這個責任需要界定清楚，否則安評機構就會變成“背鍋俠”或“替罪羊”。

委托關系處于弱勢

《安全生產法》《危險化學品安全管理條例》等法律法規(guī)規(guī)定了必須開展安全評價的幾種情形，但現在評價服務的委托方是企業(yè)，也就是說企業(yè)是買方，這在一定程度上造成安評機構在服務中處于弱勢，這種委托關系往往倒逼安評機構違心出具符合性結論，這也是社會認為機構和企業(yè)勾結的來源。

發(fā)展環(huán)境惡劣

隨著經濟社會的不斷發(fā)展，安全生產工作得到各級政府和全社會的高度關注，安評行業(yè)作為安全生產的重要技術支撐力量應該得到重視和培育。作為關系到生命財產安全的特殊行業(yè)，在監(jiān)管的同時，需要有特殊的扶持辦法。

近期，有的地區(qū)應急管理局以隱患排查不力為由對安評機構進行通報批評，還約談其主要負責人，甚至存在任務型執(zhí)法的情形。當前，除獲得資質的安評機構之外，還出現了大量安全技術服務機構。這些機構沒有資質條件限制，缺乏法律約束，僅須在市場監(jiān)督管理部門注冊登記就可以進入安全技術服務市場。這些機構通過低價競爭等不正當手段沖擊和擠壓安評機構的發(fā)展空間。而目前的監(jiān)管基本僅針對有資質的安評機構。由于執(zhí)法人員的素質和能力水平的差異，安評機構一旦受到不客觀的執(zhí)法處理，也只有被動承受，甚至會影響機構和個人的誠信記錄和資質使用，存在“劣幣驅逐良幣”的現象。（編者注：金木為化名）