（草案）

為深入貫徹落實《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》精神，進一步完善安全生產法律法規體系，大力推進安全生產依法治理，根據國務院辦公廳《關于印發安全生產“十三五”規劃的通知》（國辦發〔2017〕3號）要求，制定本規劃。

一、立法現狀與形勢

“十二五”以來，我國安全生產立法工作成效顯著，先后制修訂了以《安全生產法》、《職業病防治法》為核心的一系列法律法規規章，安全生產法律體系得到進一步完善，為實現安全生產狀況明顯好轉提供了有力保障。

1.全面修改《安全生產法》。2002年頒布實施的《安全生產法》標志著我國安全生產工作全面步入法制化建設軌道。安全生產法頒布施行十余年來，對預防和減少生產安全事故，保障人民群眾生命財產安全發揮了重要作用。為適應安全生產工作形勢和任務的需要，2014年8月31日，第十二屆全國人大常委會第十次審議通過《全國人民代表大會常務委員會關于修改<中華人民共和國安全生產法>的決定》，自2014年12月1日起施行。《安全生產法》是在總結安全生產法頒布實施十多年來實踐經驗的基礎上，以中央方針政策為指導，吸收、結合相關行政法規、地方性法規和部門規章的合理規定而進行的全面修改，補充完善了相關法律制度規定，為安全生產法律體系的進一步完善奠定了堅實基礎。

2.積極開展立法工作。圍繞安全生產工作需要，積極推進安全生產各個領域法律制修訂工作，“十二五”期間制修訂了《安全生產法》、《職業病防治法》等法律，《安全生產許可證條例》、《危險化學品安全管理條例》、《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》等十余部行政法規和《建設項目安全設施“三同時”監督管理辦法》等六十余部部門規章。加強煤礦、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹和冶金等重點領域的立法，加強中介機構、應急管理、職業健康監督檢查等重點工作的立法，特別是《安全生產法》修訂實施后，進一步加快推進了安全生產法律法規修訂工作，及時銜接配套法規制度，國家安全監管總局連續頒布第77號、78號、79號、80號和81號等五個總局令，對三十余個部門規章進行廢止或修改，為實施依法治理提供了有力保障。

3.注重提高立法質量。堅持科學立法、民主立法、開門立法的原則，出臺《國家安全監管總局開門立法工作制度》（安監總廳政法〔2014〕5號），進一步促進立法工作的科學化和民主化。為加強安全生產工作，國務院先后出臺了《國務院關于進一步加強企業安全生產工作的通知》（國發〔2010〕23號）、《國務院辦公廳關于進一步加強煤礦安全生產工作的意見》（國辦發〔2013〕99號）、《國務院辦公廳關于加強安全生產監管執法的通知》（國辦發〔2015〕20號）等一系列政策文件，為安全生產立法工作起到了重要指引。針對事故暴露出的問題，堅持從法規條文上堵塞漏洞，出臺了《煤礦重大生產安全事故隱患判定標準》（安監總局令第85號）等規定。此外，為依法懲治危害生產安全犯罪，依據《刑法》有關規定，在國家安全監管總局的配合下，最高人民法院、最高人民檢察院聯合出臺了《關于辦理危害生產安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕22號）。

4.地方立法加快。2014年8月《安全生產法》修改后，地方政府及其安全監管部門積極加強立法工作。其中，重慶、甘肅、江蘇、浙江等10余省市先后制修訂《安全生產條例》；山東省對《山東省生產經營單位安全生產主體責任規定》進行了修訂；河南省還制定了《河南省生產安全事故隱患排查治理辦法》等，進一步健全完善了安全生產法律體系。

1.部分法規缺失。隨著我國經濟社會發展，經濟發展方式的不斷轉變和產業結構的轉型升級，安全生產工作需要面臨不斷出現的新情況、新問題和新矛盾。目前的法律法規和規章有不少尚未制訂，如應急救援、職業健康、綜合監管等領域存在立法缺位，特別是市縣基層執法機構設置和隊伍建設缺乏統一規定，執法力量薄弱，無法滿足安全生產的需要。此外，部分規定不夠明確，缺乏可操作性。法律規定中的如生產經營活動、生產經營單位主要負責人、生產安全事故等名詞概念不夠明確，某些行政處罰自由裁量幅度過大，缺乏可操作性。

2.法律制修訂滯后。受立法資源等因素制約，現行有效的安全生產法律法規、規章中有的頒布實施已經十余年仍未進行任何修訂，已經不能適應當前安全生產形勢的需要。隨著上位法的修改，配套的法規規章也亟待修訂。如《安全生產法》2014年已頒布，但至今未制定出臺實施條例，導致執法人員在進行執法過程中程序不夠規范統一，不利于嚴格依法行政。

3.法規之間銜接不夠。安全生產法律體系還處在不斷完善的過程中，既有法律制修訂工作滯后，不能適應當前安全生產形勢需要的問題，也有立法上立、改、廢等頻繁，法律法規穩定性和協調性差等問題，特別是安全生產工作涉及行業領域寬泛，部分安全生產法律、法規和規章之間銜接不夠，導致相關內容存在交叉沖突。

（三）面臨的形勢和挑戰

當前，我國安全生產工作正面臨改革發展的關鍵時期。安全生產立法工作面臨許多新情況、新問題。目前，全國安全生產局面雖然總體穩定向好，但形勢依然嚴峻，特別是重特大安全事故頻發勢頭尚未得到有效遏制。此外，非法違法問題仍然較為突出，安全基礎仍然比較薄弱，職業病危害嚴重。特別是隨著經濟社會發展給安全生產帶來一系列新情況、新挑戰，經濟發達地區、非傳統高危行業安全風險凸顯。如何應對嚴峻的安全生產形勢，推進安全生產工作深入開展，是安全生產立法工作需要解決的問題。

    黨的十八大以及十八屆三中、四中、五中、六中全會，對全面深化改革、全面推進依法治國等提出一系列新要求。尤其是2016年《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》對安全生產領域改革發展、大力推進依法治理作出全面部署和明確要求。全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查《中華人民共和國安全生產法》實施情況的報告，對進一步加快有關安全生產立法提出了明確要求。安全生產立法工作面臨難得的機遇，同時也面臨嚴峻的挑戰，這就要求立法工作者進一步牢固樹立社會主義法治精神，運用法治思維和法治方式，深化對安全生產立法工作特點和規律的認識和把握，進一步突出問題導向，以改革創新的思維，謀劃“十三五”時期安全生產立法任務，提高安全生產法治化水平。

深入貫徹落實黨的十八大以及十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，按照中央“四個全面”戰略部署和安全生產改革發展總體要求，圍繞大力推進依法治理的目標任務，著力健全門類齊全、協調統一、實用性強的安全生產法律法規體系，充分發揮法律法規在安全生產工作中的基礎性、指引性和強制性作用，進一步規范安全生產工作秩序，為實現安全生產形勢根本好轉提供良好的法治環境。

1.堅持現實性和長遠性相結合。以當前安全生產立法現狀為基礎，既要以存在的問題為導向，處理好當前亟待解決的問題，又要著眼未來五年以及更長時間內安全生產工作需求，填補法律空白，及時修訂內容滯后的法律法規和規章，保證法律法規規章在較長時間的適用性。

2.堅持合法性與系統性相統一。在中國特色社會主義法律體系大框架下開展安全生產立法工作。一方面，根據《立法法》的要求，依據法律權限，嚴格遵守法定程序，制定和修訂安全生產法律法規和部門規章。另一方面，在不違反上位法的前提下，充分考慮行政相對人的合法權益，實現合法性與合理性的有機統一，使安全生產法律制度基本完善。

3.堅持科學性與操作性相并重。注重規劃的科學性，將立法規劃相關內容主動對接、主動融入國家安全生產總體布局，廣泛征求各方意見，充分體現各方需求。同時，注重規劃的可操作性，分輕重緩急合理安排立法項目。加強重點行業領域、重點工作的立法，統籌兼顧其他領域的立法，總體推進安全生產法律體系建設。

為適應全面深化改革和依法治理的工作需要，以貫徹實施安全生產法為主線，以推進安全生產法、職業健康法融合和安全生產、職業健康工作一體化為奮斗目標，以礦山安全法、安全生產應急管理條例、安全生產法實施條例、高危粉塵作業與高毒作業職業衛生監督管理條例等法律法規的制修訂工作為重點，以修改《刑法》防范遏制重特大事故，修改《行政訴訟法》和《民事訴訟法》等安全生產相關法律為補充，建立安全生產民事和行政公益訴訟制度，以及建立安全生產監管執法人員依法履行法定職責制度，加快推進煤礦、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹、職業健康等重點行業領域和應急救援、事故調查處理等重點環節的立法工作。建立健全安全生產法律法規立改廢釋工作協調機制。力爭到2020年，使我國安全生產法律體系更加配套完善。

 

《礦山安全法》自1992年出臺，已實施多年。其中部分內容已經不適應當前安全生產工作的需要，如法條中規定的礦山安全監察和管理體制發生了變化；法律規定的條款比較原則。該法主要針對固體礦山，缺乏對石油天然氣開采安全的法律規范。同時，該法主要針對安全生產進行規定，缺乏對職業健康的相應規定。另外，近幾年國家對礦山安全生產采取了一些行之有效的重大決策和舉措，需要使之法律化、制度化。結合礦山安全生產工作的實際需要，有必要對《礦山安全法》進行全面修訂。明確監管執法主體，推進安全生產與職業健康一體化監管，著力強化礦山企業的安全健康主體責任；同時，對石油天然氣開采做出特殊規定，增加對地下礦山企業、露天礦山企業、尾礦庫等的特殊規定。

2.《危險化學品安全法》（制定）。

近年來危險物品事故多發，為加強危險物品安全監管，落實企業主體責任，有必要總結相關立法需求，結合新修訂的《安全生產法》，加快推進《危險化學品安全法》的制定工作。通過梳理分析《安全生產法》、《危險化學品安全管理條例》、《民用爆炸物品安全管理條例》、《易制毒化學品管理條例》、《農藥管理條例》、《城鎮燃氣管理條例》等有關危險物品的行政法規之間的關系，研究制定危險化學品安全領域統一的法律。

《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》對安全生產工作作出重大調整，如要求取消安全生產風險抵押金制度，在礦山、危險化學品、煙花爆竹、交通運輸、建筑施工、民用爆炸物品、金屬冶煉、漁業生產等高危行業領域強制實施安全生產責任保險制度等。因而，有必要對《安全生產法》中相關條款進行修改。

《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》明確規定，國務院安全生產監督管理部門負責生產經營單位職業危害預防治理國家標準制定發布工作，同時要求完善相關規定，擴大職業病患者救治范圍，將職業病失能人員納入社會保障范圍，對符合條件的職業病患者落實醫療與生活救助措施。因而，有必要對《職業病防治法》中相關條款進行修改。

目前，我國對生產經營建設過程中嚴重危害安全生產的違法行為追究刑責力度不夠，致使一些違法行為屢禁不止。事故源于隱患，源于違法違規行為，對于一些典型的安全生產重大違法行為，雖未出現事故等嚴重后果，但如果僅進行行政處罰，不足以對相對人形成震懾。有必要借鑒“醉駕入刑”等立法經驗，提出修改《刑法》相關條款的建議稿，將無證生產經營建設、拒不整改重大隱患、強令違章冒險作業、拒不執行安全監察執法指令等具有明顯的主觀故意、極易導致重大生產安全事故的典型違法行為列入《刑法》調整的范圍，依法追究其刑事責任。

《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》明確規定，要研究建立安全生產民事和行政公益訴訟制度。為此，需要借鑒我國環境保護和消費者權益保護等領域的經驗和做法，研究并向國家有關立法機關提出修改有關《行政訴訟法》《民事訴訟法》的個別條款的意見和建議稿，建立并落實有中國特色的安全生產民事和行政公益訴訟制度，推動形成安全生產社會共治的工作機制。

《全國人民代表大會常務委員會執法檢查組關于檢查<中華人民共和國安全生產法>實施情況的報告》以及《國務院辦公廳關于加強安全生產監管執法的通知》（國辦發〔2015〕20號）明確提出要加快制定安全生產法實施條例等配套法規。《安全生產法實施條例》作為《安全生產法》的下位法，屬于實施性法規，將安全生產法中的原則性、一般性規定予以細化，將安全生產法中名詞概念予以明確，使之更具操作性，在安全生產規劃編制、綜合監管與行業監管職責劃分、生產經營單位安全責任制及安全管理機構建設、重大隱患治理督辦、安全生產違法信息庫建設，以及生產安全事故調查處理等方面，做出進一步細化和明確。

1987年12月發布的《塵肺病防治條例》和2002年4月30日發布的《使用有毒物品作業場所勞動保護條例》已經不能滿足高毒物品與高危粉塵作業勞動保護需要。為加強高毒物品、高危粉塵作業職業病危害防治工作，預防、控制和消除高毒物品、高危粉塵職業病危害，保護勞動者的健康及相關權益，《職業病防治法》第十九條明確規定“國家對從事放射性、高毒、高危粉塵等作業實行特殊管理。具體辦法由國務院制定。”《國務院辦公廳關于加強安全生產監管執法的通知》（國辦發〔2015〕20號）明確提出要加快高毒物品與高危粉塵作業勞動保護等有關法規的研究論證和制修訂工作。為此，有必要制定《高危粉塵作業與高毒作業職業衛生監督管理條例》。該條例主要內容包括對職業衛生管理機構與人員、高危粉塵作業監管、高毒作業監管、職業健康監護、許可管理，法律責任等規定。

《煤礦安全監察條例》和《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》自頒布實施以來，對防止和減少煤礦生產安全事故，保障礦工生命安全健康，促進煤礦安全生產起到了重要作用。但是，近年來，我國煤礦安全監管監察體制、機制等發生了變化，出臺了一系列法律法規政策，形成了當前國家監察、地方監管、企業負責的工作格局。《煤礦安全監察條例》和《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》的一些規定已經不能適應煤礦安全監察執法的需要，不能有效指導煤礦安全監察工作，有些內容甚至與《安全生產法》等法律法規存在沖突，有必要順應煤礦安全生產的新需要，整合兩部行政法規的相關內容，將二者合并制定《煤礦安全條例》，建立煤礦安全生產“國家監察、地方監管、企業負責”的機制，厘清煤礦安全監管監察部門的職責范疇、權力界限，完善煤礦安全監管監察執法內容，加大行政處罰力度。

事故調查是查明事故原因，明確相關責任，防止事故再次發生的重要手段。《生產安全事故報告和調查處理條例》自2007年頒布實施，部分規定已落后于現實工作需求，其中的有些規定與《安全生產法》不一致，有必要進行修訂。主要結合《安全生產法》對《生產安全事故報告和調查處理條例》進行修訂，其中按事故等級劃分進行行政處罰的規定與《安全生產法》相統一，包括事故調查原則、公開事故調查報告等。完善事故調查組組長負責制，完善事故調查報告的內容，將技術和管理問題列為專篇同時，進一步明確事故等級的具體劃分標準。特別是針對目前事故調查處理重問責輕整改的問題，建立事故暴露問題整改督辦制度，落實事故調查報告提出的整改措施，同時進一步完善事故調查處理機構、職責和責任追究程序，保證事故調查正常開展。

《煙花爆竹安全管理條例》中一些規定不能滿足安全生產監管需要，如要求安監部門對煙花爆竹儲存行為進行管理，但條例中既沒有規定煙花爆竹儲存單位的安全管理條件，也未設定煙花爆竹儲存單位違反儲存安全管理行為的法律責任，安監部門無法對儲存單位進行有效監管。另外，根據《國務院關于取消和調整一批行政審批項目等事項的決定》（國發〔2014〕50號），煙花爆竹批發零售許可改為后置審批。有必要針對安全生產監管需求和行政審批改革要求對《煙花爆竹安全管理條例》進行修訂。

國家制定了《突發事件應對法》，頒布了《國家突發公共事件總體應急預案》，國務院有關部門、地方各級人民政府及其關部門都相繼制訂了應急預案，全國應急工作全面啟動。但是，在社會安全、自然災難、公共衛生和事故災難等四類突發事件中，事故災難至今缺乏安全生產應急管理的法律規范，《國務院辦公廳關于加強安全生產監管執法的通知》（國辦發〔2015〕20號）明確提出要加快安全生產應急管理等有關法規的研究論證和制修訂工作，有必要加快推進《生產安全事故應急條例》的制定工作。根據《突發事件應對法》等相關規定，明確安全生產應急管理體制機制，明確應急預案管理、應急信息管理、應急保障、應急處置等。

《安全生產許可證條例》規定了國家對礦山企業、建筑施工企業和危險化學品、煙花爆竹、民用爆炸物品生產企業（以下統稱企業）實行安全生產許可制度。隨著《安全生產法》的修訂和行政審批制度改革，其中的一些規定不適應安全生產監管需要，有必要進行修改。《安全生產許可證條例》（修訂）主要是按照《安全生產法》和行政審批改革等要求，結合安全生產監管需要進行修改，重點改革兩級頒證制度，簡化審批資料，完善審批流程。同時，對審批法律責任作出修改完善，規范安全監管行政許可行為。

目前，我國相關法律法規和制度對安全生產監管執法責任邊界缺乏明確規定，在事故調查處理中，往往出現基層安監干部“不去檢查是失職，去檢查了是瀆職”而被追究責任的情況，基層反映比較強烈，直接影響了安全監管檢查隊伍的積極性和穩定性。例如有的地方縣級安全監管局自2002年以來已有近半數的工作人員受到處分，還有的曾出現26名安監干部提出集體辭職“回家種田”。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《保護司法人員依法履行法定職責規定》，從排除阻力干擾、規范考評考核和責任追究、加強人身安全保護、落實職業保障等方面作出了明確規定，進一步嚴密了司法人員依法履職的制度保障。根據《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》的要求，結合有關地區的探索實踐，有必要由國務院牽頭制定《安全監管監察人員依法履行法定職責規定》，對監管執法責任邊界、履職內容、追責條件等予以明確的規定，激勵廣大安全生產監督執法人員忠于職守、履職盡責、敢于擔當、嚴格執法。

我國企業規模、組織形式、生產經營類別、地理位置差異較大，不宜簡單地實施“一刀切”的管理。加之，我國現階段安全監管監察人員配備不足，難以實現對監管企業全覆蓋，因此非常有必要創新監管方式，實施分類分級監管。《安全生產法》第五十九條第二款規定：安全生產監督管理部門應當按照分類分級監督管理的要求，制定安全生產年度監督檢查計劃，并按照年度監督檢查計劃進行監督檢查，發現事故隱患，應當及時處理。為貫徹落實《安全生產法》相關規定，進一步突出監管重點，提高監管效率，有必要制定《安全生產分類分級監管管理規定》。借鑒有關行業和地方等立法經驗，區分煤礦、非煤礦山、危險化學品等不同的行業領域，綜合考慮行業危險性大小、安全管理難度和發生安全生產事故的機率等因素，堅持“按類分級，依級監管”的原則，明確建立企業安全生產信息統計、企業安全信息臺賬管理、不同類別不同級別企業隱患排查內容、治理標準，以及監管方式和監督檢查頻次等制度，提高安全監管的針對性和有效性，把握事故預防和安全生產工作的主動權。

為加強和完善安全監管部門內部監督機制，有效防止和糾正違法不當的行政執法行為，保障和監督安全監管部門行政執法人員依法履職，保護行政相對人的合法權益，根據有關法律法規和《中共中央、國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》的要求，有必要制定《安全生產行政執法監督管理辦法》。主要圍繞執法監督的主體、執法監督的范圍與方式、執法監督的實施等方面，提出相關規定。

安全生產責任保險制度在國外是一項成熟的保險制度，具有風險轉嫁能力強、事故預防能力突出、注重應急救援和第三者傷害補償等特點，對維護生命財產安全作用明顯。為充分發揮保險在安全生產中的積極推動作用，根據《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》要求，應制定《安全生產責任保險規定》，在礦山、危險化學品、煙花爆竹、交通運輸、建筑施工、民用爆炸物品、金屬冶煉、漁業生產等高危行業領域強制實施，切實發揮保險機構參與風險評估管控和事故預防功能。

安全生產工作的全過程包括，項目立項、規劃、設計、施工、生產的不同環節以及儲存、使用、銷售、運輸、廢棄處置等環節，某一個環節出現漏洞都可能引發嚴重事故，如天津港“8.12”事故暴露出了安全管理存在重大缺失和漏洞，企業生產經營上下游全鏈條各個環節、各個關口對安全防范層層失守，安全責任懲戒不力的問題。為加強重特大事故責任倒查問責，根據相關法律法規和《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》的要求，有必要制定《企業生產經營全過程安全責任追溯辦法》，對企業建立完整的安全生產責任鏈條，加強全過程安全管理等方面作出相關規定。

近年來，一些地區在事故調查結案后，對提出的整改措施跟蹤不及時、落實不到位，致使同一地區、同一行業領域甚至同一企業類似事故反復發生。為切實吸取深刻教訓，強化事故調查處理后的整改落實，根據《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》要求，有必要制定《生產安全事故暴露問題整改督辦辦法》，對事故評估、事故問題整改、防范措施落實、相關責任人處理等進行規定。

行政執法與刑事司法分屬行政、司法兩個不同的權力機關管轄，做好二者的銜接工作，對于推進依法行政具有十分重要的意義。近年來，隨著安全生產工作的深入開展，一些深層次的矛盾和問題逐漸顯現，特別是由于行政執法與刑事司法銜接機制不健全，行政執法中有案不移、以罰代刑、降格處理等問題時有發生。黨的十八屆三中、四中全會作出了依法治國的重要決定，明確要求“完善行政執法與刑事司法銜接機制”，有必要制定《安全生產監管行政執法與刑事司法銜接工作辦法》，進一步嚴格規范安全生產行政執法工作，構建打擊違法犯罪長效機制。依據《安全生產法》《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》（國務院令第310號），以及最高檢、公安部等四部門《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》（高檢會〔2006〕2號）等有關規定，對安全生產涉嫌犯罪案件移送的條件，移送的具體情形及材料要求，承辦移送的部門及人員職責，移送審批及其時限要求，檢察機關的立案監督制度，聯席會議機制等內容作出規定。

“安全第一、預防為主、綜合治理”是開展安全生產管理工作總的指導方針，加強隱患排查治理是有效預防事故發生的重要手段。2008年施行的《安全生產事故隱患排查治理暫行規定》對建立安全生產事故隱患排查治理長效機制，強化安全生產主體責任，加強事故隱患監督管理，防止和減少事故起到了重要作用。但隨著安全生產形勢的變化和其他法律法規的出臺，其中的一些規定已經不適應實際監管工作需要，有必要進行完善修改。《安全生產事故隱患排查治理暫行規定》的修訂，主要依據《安全生產法》等法律法規的規定，結合安全生產監管實際工作需要進行修訂，明確相關概念，增加可操作性，與相關法律法規做好銜接。

《安全生產法》第三十八條規定，縣級以上地方各級人民政府負有安全生產監督管理職責的部門應當建立健全重大事故隱患治理督辦制度，督促生產經營單位消除重大事故隱患。但是由于缺乏具體掛牌督辦的程序，誰來督辦、督辦什么、督辦程序以及結果如何運用不明確，加之沒有重大事故隱患具體判定標準，導致實踐中操作不一。目前，一些省市相繼制定了安全生產重大事故隱患掛牌督辦相關制度和辦法，但是對重大事故隱患的界定不一，督辦部門、承擔治理責任的生產經營單位及治理目標、措施、時限等事項也有不同的要求。為全面準確貫徹《安全生產法》，進一步規范重大事故隱患的掛牌督辦工作，有必要研究制定安全生產重大事故隱患掛牌督辦辦法。《安全生產重大事故隱患掛牌督辦辦法》主要包括明確重大事故隱患的定義，以及分級分類管理的原則，建立企業重大事故隱患治理、防控的主體責任制度，各級政府及負有掛牌督辦職責的部門工作制度，掛牌督辦整改驗收制度，掛牌督辦信息公開制度，以及掛牌督辦監督考核制度等內容。

為深入貫徹落實黨的十八屆四中全會精神，推進行政權力公開透明運行，進一步規范安全監管執法工作。根據《政府信息公開條例》相關要求，結合國務院推進行政執法公開制度等相關要求，有必要修訂現行《安全生產監管監察部門執法信息公開辦法》，規范安全生產監管監察執法信息的依法公開，包括信息公開的范圍、公開的方式和具體程序，推動公眾參與安全生產工作，保障公眾知情權。

新修訂的《安全生產法》確定了注冊安全工程師制度，并在第二十四條明確規定：“注冊安全工程師按專業分類管理，具體辦法由國務院人力資源和社會保障部門、國務院安全生產監督管理部門會同國務院有關部門制定。”2007年頒布實施的《注冊安全工程師管理規定》對注冊安全工程師的注冊、執業、權利義務等進行了規定。但隨著行政審批改革和《安全生產法》的修改，其中的一些規定已經滯后，有必要進行修改規范。

依據新《安全生產法》以及新修訂的《煤礦安全規程》，針對新形勢下煤礦水害防治存在的問題，結合典型煤礦水害案例剖析，對《煤礦防治水規定》進行修訂。

主要是依據《安全生產法》《安全生產許可證條例》及其他相關的法律法規，參考借鑒山西等地經驗，研究制定《煤層氣地面抽采企業安全生產許可證實施辦法》。

我國自1990年起對煤礦礦用產品實行安全標志管理制度，至今已有20余年歷史。國家安全監管總局、國家煤礦安全監察局成立以來，礦用產品安全標志認證體系不斷完善，對礦山安全生產的支撐作用不斷增強，在礦山特別是在煤礦安全生產中發揮了越來越重要的作用。有必要制定《礦用產品安全標志管理規定》，從法律上規范礦用產品安全標志管理，明確礦用產品取得安全標志的條件與程序，監督管理等。

《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》要求，做好煤礦安全行政許可移交工作，加強事中事后監管監察，因此，安全生產許可證審查頒發的主體將發生變化，有必要在《安全生產許可證條例》等法規修訂的基礎上，對《 煤礦企業安全生產許可證實施辦法》（總局令第86號）進行修訂。

《煤礦建設項目安全設施監察規定》已實施多年，很多條款已不適應當前煤礦建設項目的管理。隨著《安全生產法》的修改和國務院行政審批制度改革的推進，煤礦安全監管執法方式發生重大變化，尤其在建設項目安全設施審批方面，需要及時改革，與時俱進。同時，總結《煤礦建設項目安全設施竣工驗收監督核查暫行辦法》（安監總煤監〔2015〕34號）實施中的經驗，明確煤礦建設項目內涵，強化安全設施設計審查，進一步完善相關監察措施。同時，將煤層氣地面開采的“三同時”管理一并納入規章的修訂之中，制定統一的《煤礦和煤層氣地面開采建設項目安全設施監察規定》。

《尾礦庫安全監督管理規定》已實施近6年，部分條款已經不適應當前尾礦庫安全監管工作的具體實際，需要對《規定》的適用范圍、尾礦庫的選址原則、施工單位資質、不同類型尾礦庫的監管要求等進行修改完善，尤其需要對尾礦庫閉庫后的管理職責等問題進行專題研究和調整。

《非煤礦礦山企業安全生產許可證實施辦法》已實施7年多，部分條款與現行安全生產法律法規有沖突，不符合國務院關于深化行政審批制度改革的要求，也不適應非煤礦山安全監管的實際。有必要根據《安全生產法實施條例》的修訂情況，及時對《非煤礦礦山企業安全生產許可證實施辦法》進行修改，規范發證權限、發證范圍、發證對象、發證條件等內容。

礦產資源地下開采留下了大量的采空區，采空區突然垮塌的高速氣浪和沖擊波造成人員傷亡和設備破壞。另外，采空區積水，極易形成突水事故，給礦山生產和安全帶來嚴重影響。針對采空區遺留大量安全隱患如何加強監督管理，有必要《非煤礦山采空區隱患防治管理辦法》，加強對非煤礦山采空區隱患預防及其排查治理的安全監管。

陸上石油天然氣開采工藝技術和安全管理與海洋石油天然氣開采存在較大差距，稍有不慎容易導致企業周邊人民群眾的大量傷亡和巨額財產損失。為防止2003年重慶市開縣“12·23”特大井噴事故等類似事故的再次發生，有必要根據其特點制定相應規定，以規范陸上石油天然氣勘探、開發、儲運等生產經營活動的安全生產及其監督管理工作。《陸上石油天然氣管道安全監督管理規定》主要對生產經營單位安全保障，包括通用安全管理、工程技術安全管理、油氣生產安全管理、長輸管道安全管理等，以及安全監督管理、法律責任進行規定。

為加強危險化學品企業安全監督管理，落實企業安全生產主體責任，預防和減少危險化學品生產安全事故，有必要根據《安全生產法》和《危險化學品安全管理條例》等有關法律、行政法規，制定《危險化學品企業安全生產監督管理規定》，主要對依法取得危險化學品安全許可的危險化學品生產、經營（帶有儲存設施）、儲存企業以及使用危險化學品從事生產的化工企業的安全生產監督管理進行規定，包括安全生產基本要求，過程安全管理要求，監督管理和法律責任等。

《國務院關于取消和調整一批行政審批項目等事項的決定》（國發〔2014〕50號）將生產、經營第一類中的非藥品類易制毒化學品審批改為后置審批。《非藥品類易制毒化學品生產經營許可辦法》（修訂）主要是根據行政審批改革要求，調整許可和備案權限劃分，加強企業報告有關生產經營情況的責任，加強監督檢查職責等。

為加強煙花爆竹企業安全監督管理，落實企業安全生產主體責任，預防和減少煙花爆竹生產安全事故，有必要根據《安全生產法》和《煙花爆竹安全管理條例》等有關法律、行政法規，制定《煙花爆竹生產經營安全管理規定》，主要規定煙花爆竹企業安全生產要求，監督管理和法律責任等。

2013年頒布實施的《煙花爆竹經營許可實施辦法》規定了煙花爆竹經營（批發）許可和煙花爆竹經營（零售）許可，并對煙花爆竹經營條件進行了具體規定。目前安全生產領域行政審批制度改革正在深入推進，有必要根據《安全生產許可證條例》和《煙花爆竹安全管理條例》等相關行政法規的修訂調整情況，對《煙花爆竹經營許可實施辦法》進行及時修訂。

目前安全生產領域行政審批制度改革正在深入推進，有必要根據《安全生產許可證條例》和《煙花爆竹安全管理條例》等相關行政法規的修訂調整情況，對《煙花爆竹生產企業安全生產許可證實施辦法》進行及時修訂。

新修改的《安全生產法》取消了礦山等建設項目安全設施竣工驗收的行政審批事項。有必要制定《建設項目安全設施竣工驗收監督核查辦法》。按照黨中央、國務院關于推進依法治國以及行政審批制度改革的總體要求，緊緊圍繞貫徹實施《安全生產法》第三十一條的相關規定，以轉變政府職能、落實礦山等企業安全生產主體責任為重點，從建設單位的竣工驗收以及安全監管部門的監督核查兩個方面，圍繞驗收主體、驗收程序、研究標準和驗收結果，監督核查的內容、方式以及核查結果的運用等關鍵環節，細化落實相關制度措施。

近年來，隨著工業化和城市化進程加快，我國危險作業的領域越來越廣泛，但該領域普遍存在作業人員安全意識淡薄，安全措施不到位，監督管理滯后等問題，導致危險作業領域事故多發。我國《安全生產法》第四十條的明確規定，要加強對爆破、吊裝以及國務院安全生產監督管理部門會同國務院有關部門規定的其他危險作業的監督管理。為了貫徹落實《安全生產法》相關規定，有必要及時研究制定《危險作業安全監督管理規定》，從立法上明確危險作業安全生產相關責任，厘清負有安全監管職責部門的法定職責和權限，確保“管行業必須管安全”的要求落實到位。

為貫徹落實《安全生產法》關于金屬冶煉的要求，進一步強化金屬冶煉企業安全監管，預防和減少冶金、有色金屬企業生產安全事故和職業病危害，保障從業人員的生命安全與健康，有必要根據《安全生產法》、《職業病防治法》等法律法規，制定《冶金有色金屬冶煉企業安全生產監督管理規定》。主要對冶金、有色金屬企業安全生產組織管理、安全設施三同時、安全生產技術保障等進行細化規定。

全國工貿行業粉塵涉爆企業共有約4.2萬家，涉及金屬制品加工、木制品加工、糧食飼料等農副產品加工以及紡織、塑料、橡膠制品加工等行業領域，近年來，粉塵爆炸事故時有發生，粉塵防爆安全形勢依然嚴峻。長期以來，粉塵防爆相關法律法規存在一定程度的缺失，為進一步強化粉塵涉爆企業安全監管，有效防范和遏制粉塵爆炸事故，有必要制定《工貿企業粉塵防爆安全監督管理規定》，對粉塵涉爆企業安全管理制度、建構筑物、除塵系統、防火防爆措施、粉塵清理等方面進行規范。

按照《職業病防治法》第五十條“用人單位和醫療衛生機構發現職業病病人或者疑似職業病病人時，應當及時向所在地衛生行政部門和安全生產監督管理部門報告。”的規定，有必要制定專門的部門規章，對用人單位和醫療衛生機構如何向安全生產監督管理部門報告加以規范和指導，也有利于發現問題后指導督促用人單位進一步改善工作場所的職業衛生條件，提高勞動者的職業健康防護水平。

《職業病防治法》第十九條規定國家對從事放射性作業實行特殊管理。目前非診療機構的放射性作業監管職責已調整到安全監管部門，但缺乏非診療機構的放射性作業管理與監督的相關規定，有必要制定專門辦法。《非診療機構放射性作業管理辦法》（制定）主要規定非診療機構放射性作業監督管理，法律責任等。

《職業病防治法》于2016年再次修訂發布實施后，現行的《工業場所職業衛生監督管理規定》中有關建設項目“三同時”和技術服務機構管理等條款內容以不適用，需要盡快修改，和新修訂的《職業病防治法》相一致。

為加強安全生產應急救援專業隊伍建設，進一步提高安全生產應急救援隊伍建設管理的科學化、規范化和社會化水平，建立安全生產應急救援隊伍建設發展的長效機制，應根據《突發事件應對法》等規定，制定《安全生產應急救援隊伍管理辦法》，對礦山、危險化學品專業應急救援隊伍，以及其他行業救援隊伍和企業兼職救援隊伍的人員管理、日常訓練、裝備管理、市場化服務等作出規范。

《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》提出要開展經常性的應急演練和人員避險自救培訓，著力提升現場應急處置能力。為貫徹落實《意見》要求，進一步規范生產經營單位應急演練工作，應制定《生產經營單位應急演練規定》，就生產經營單位安全生產應急演練的組織實施、方式方法、經費保障、監督檢查、總結評估等做出規范。

安全生產相關法律法規對生產安全事故救援現場管理提出了一些原則性要求，實踐中不少地方和企業生產安全事故救援現場指揮、救援力量調配、秩序維護等大多依經驗進行管理，影響了救援工作的規范、有序開展。應研究制定《安全生產應急救援現場管理辦法》，對生產安全事故應急救援現場指揮、救援人員和裝備設備調用、救援現場秩序維護、救援保障等內容作出規范。

《突發事件應對法》和相關法律法規原則規定了國家建立健全應急物資儲備保障制度，完善重要應急物資的儲備體系；有關人民政府及其部門為應對突發事件，可以征用單位和個人的財產。為規范安全生產物資儲備、征用工作，應制定《安全生產應急物資儲備和征用管理辦法》對應急物資儲備的主體、種類、數量、方式及其管理、調用，物資征用、補償等做出規定。

習近平總書記強調，應急處置能力是國家治理能力的重要組成部分，各類企業必須做到安全投入到位、安全培訓到位、基礎管理到位、應急救援到位。現有法律、法規和規章制度對企業加強安全生產應急管理工作提出了原則性要求，但仍缺乏可操作性。為深入督促企業落實安全生產主體責任，強化應急準備，確保一旦發生事故，能有序有效開展先期處置，應制定《生產經營單位安全生產應急管理規定》，就企業安全生產應急管理機構建設、應急隊伍管理、裝備運行維護、應急演練、現場處置等工作作出系統性規范。

為適應近年來全國各地產業群集中布局給安全生產應急管理工作帶來的新變化、新需求，更好地規范工業園區安全生產應急管理工作，提高園區的應急能力，應制定《工業園區安全生產應急管理規定》，對工業園區應急管理工作中的風險管理、隊伍建設、應急聯動、應急保障等內容做出規范。

《安全生產法》和《突發事件應對法》對安全生產應急救援工作提出了原則性要求，但缺少與細化落實礦山救援工作配套的部門規章。現行的行業標準《礦山救護規程》偏重于技術性要求，法律效力和權威性不強，而且已發布實施近10年，不能滿足礦山救援工作的新要求。應制定一部涵蓋礦山救援各方面工作、與有關法律法規相配套的部門規章，以更好細化落實和準確執行上位法有關規定，為礦山救援工作提供法規制度遵循。

進一步規范安全生產標準工作。在總局2004年制定的《安全生產行業標準管理規定》（原國家局第14號令）和2006年制定的《安全生產標準制修訂工作細則》（總局第9號令）兩部規章的基礎上，制定《安全生產標準管理辦法》。

《國務院辦公廳關于加強安全生產監管執法的通知》（國辦發〔2015〕20號）中明確要求，要加快安全生產監管執法信息化建設，大力提升安全生產“大數據”利用能力，實現信息共建共享。為有效規范安全生產信息化工作，確保其依法依規、健康有序發展，有必要制定《安全生產信息化建設與應用管理辦法》，主要通過規定信息化建設與應用的原則、組織管理與職責、申報與審核、實施與管理、驗收、應用與監督檢查、運行管理、資金與資產管理、檔案管理等內容，構建比較完整的安全生產信息化建設管理制度體系，建立、健全和完善安全生產信息化頂層設計和標準規范。

加強企業隱患排查治理監督檢查是各級政府及相關監管執法部門的重要職責。為及時掌握企業隱患排查治理情況，抓好隱患治理監督檢查，必須積極建立安全監管信息化平臺，實現線上監控線下監管相結合。近年來，北京、湖北、寧夏等地區積極探索，以網絡信息系統為平臺，建立線上線下相結合的隱患排查治理體系，在實踐中取得了明顯成效。根據《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》的要求，有必要制定《安全監管部門和企業事故隱患排查系統聯網管理辦法》，總結借鑒湖北等地區開發隱患排查治理信息系統、實時監管企業隱患排查治理情況的有效做法，完善線上線下配套監管制度，實現企業自查自報自改與部門實時監控的有機統一。

發達國家安全生產整體水平較高，政府職業安全健康工作重點已由預防傷亡事故轉向預防職業病，美國、英國、澳大利亞、韓國、南非等國家普遍成立統一的職業安全健康監管機構，實行安全生產與職業健康一體化監管。目前，各級安全生產監督管理部門逐步建立了職業健康監管機構、充實執法人員，但仍然存在監管體系不完善、監管力量不足、與安全生產存在重復執法等問題。此外，隨著我國生產安全事故總量的逐年下降，職業健康將越來越得到重視，監管任務也將越來越重，安全生產監督管理部門將難以獨自承擔各行業領域職業健康監管工作。根據《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》要求，按照管安全必須管職業健康的原則，有必要制定《職業健康和安全生產一體化技術服務管理辦法》，建立職業健康和安全生產一體化體制，明確職業健康和安全生產一體化技術服務機構、工作職責、服務效果評估等制度。

 

四、保障措施

（一）加強組織領導，將立法工作列入重要議事日程

國家安全監管總局、煤礦安監局機關各司及應急指揮中心要根據工作實際，盡快著手開展本規劃所列立法項目工作，將任務落實到具體部門，列入重要工作日程，主要負責同志要親自抓，明確責任人，切實做好有關立法項目的制修訂工作。同時，加強與各有關部門的協作配合，防止立法部門化。

加強立法前的調研和論證工作，堅持開門立法，提高立法的可操作性。健全立法程序，完善溝通機制，拓展參與途徑，廣納民意、廣集民智，積極探索完善召開立法座談會、論證會、聽證會機制，建立公眾意見采納反饋機制。發揮地方立法作用，在不違背上位法的前提下，鼓勵符合條件的地方先行先試，為國家立法積累經驗。

（三）做好評估工作，建立法規立改廢工作機制

加強立法后評估工作，全面了解我國安全生產法律法規的實施情況，分析各項制度設計的合法性、可操作性和針對性，以便及時修改完善相關法律制度。定期對法規文件進行清理，查找出存在的明顯不適應、不一致、不協調的突出問題，根據不同情況，區別輕重緩急，分類進行處理，明確需修改、廢止的文件，建立法規立改廢工作機制。

（四）加強基礎研究，為立法工作提供有力支撐

加強安全生產法律法規的基礎研究，在高校和研究機構安排安全生產法律法規研究課題，培養安全生產法律法規學術帶頭人，打造安全生產法律法規研究梯隊。加強總局技術委員會政策法規組建設，強化專家人才庫，完善法律專家顧問制度，為安全生產立法工作提供理論支撐。加強國際交流與合作，汲取國外職業安全與健康立法先進經驗。