勞動者與用人單位是否存在勞動關系是工傷認定的前提，勞動保障部授予勞動保障行政部門工傷認定權，當勞動者與用人單位訂立書面合時，其雙方的勞動關系很明確，工傷認定部門也會在認可雙方存在勞動關系的前提下認定受傷職工是否屬工傷。可是，國家承認事實勞動關系的存在，在受傷職工與用人單位未訂立書面合時，其要求認定工傷往往受到是否存在事實勞動關系的阻礙，這時，雙方事實勞動關系的確認是由勞動保障行政部門來作為，還是由其他部門來作為，成為實踐中常常遇到的難題。

    相關法律規定，確認勞動者與用人單位是否存在勞動關系的法定權力在勞動爭議仲裁機構和人民法院。但對于工傷認定中的勞動關系“確定”，在以下法律條款中又有規定，《工傷保險條例》第十八條規定，提出工傷認定申請需要提供的材料有：“與用人單位存在勞動關系（包括事實勞動關系）的證明材料”。《工傷認定辦法》第五條也規定：“提出工傷認定申請應當填寫《工傷認定申請表》，并提交下列材料：（一）勞動合同文本復印件或其他建立勞動關系的有效證明……”以上規定均要求在認定工傷時，勞動保障行政部門首先要“確定”受傷職工與所在單位存在勞動關系。可是，要求勞動者在未與用人單位訂立合同的情況下提供存在事實勞動關系的相關證據確實很難。為此，勞動保障部在2005年又下發了《關于確立勞動關系有關事項的通知》，該《通知》系統地明確了勞資雙方存在事實勞動關系的情形及認定雙方存在事實勞動關系的“參照憑證”。再之后，一些省份也針對《工傷保險條例》規定的認定工傷中存在勞動關系的問題作了相關規定。如江蘇省勞動保障廳在《關于實施〈工傷保險條例〉若干問題的處理意見》中明確規定：“勞動保障行政部門對能初步證明職工與用人單位存在勞動關系（包括事實勞動關系）及符合工傷認定申請其他條件的申請，應予受理。”以上均要求申請工傷認定需要勞動保障行政部門首先“確定”雙方是否存在勞動關系，對于未訂立勞動合同的雙方當事人而言，由此帶來兩方面問題：一方面，當事人對工傷認定不服往往因雙方是否存在事實勞動關系而引發爭議，主張不存在事實勞動關系的一方會在勞動保障行政部門作出工傷認定后，將其告至行政復議機關或人民法院；另一方面，勞動保障行政部門在認定受傷職工是否是工傷的前提是確認雙方存在事實勞動關系，可確認勞動關系之訴的權力在勞動爭議仲裁機構和人民法院。于是，職工受到傷害后，往往就工傷認定的同時因勞動關系需要確認而難以應對諸多訴訟，苦不堪言。與此同時，勞動保障行政部門為了避免行政官司，也只好將事實勞動關系不甚明了的工傷認定先“中止”或者干脆“終止”了事。

    為此，有人對勞動保障部賦予勞動保障行政部門在認定工傷時，首先對雙方是否存在勞動關系進行“確定”提出質疑，實踐中也確實存在勞動保障行政部門與勞動爭議仲裁機構或人民法院之間因勞動關系確認而互相推諉的現象。國家立法的本意是指雙方訂立書面合同、用人單位參加工傷保險的情形下，一旦職工受傷，單位及職工都可以申請工傷認定，且在被認定為工傷后依法享受工傷保險待遇。而未訂合同的用人單位是不可能為職工繳納工傷保險費的，職工受傷被認定為工傷后，也就不可能享受到工傷保險基金的“補償”（未參保的，由單位按照條例規定的工傷保險待遇項目和標準支付給工傷職工費用）。所以，未簽訂合同的用人單位，在其職工受傷后，會盡力阻止職工申請工傷認定，且不承認雙方存在勞動關系，以達到規避賠償之目的。當受傷職工在申請工傷認定后，又要為勞動關系的確認進入訴訟程序，給其帶來的無疑是維權周期長，導致職工的訴累，同時還會過多消耗法律成本。如何解決這些問題，筆者有以下建議：

    一是勞動保障行政部門在受理未訂立合同的受傷職工工傷認定申請時，不能動輒以勞動關系不明確而不予認定是否是工傷或中止認定，單單為了怕當被告而對受傷職工的利益置之不理，不能體現“保護勞動者合法權益”這個主旨。如果讓勞動者走確認勞動關系這個訴訟程序，等走完后再回過頭來申請工傷認定，勢必要走兩道程序。所以，在勞動保障行政部門能初步確定雙方存在事實勞動關系的前提下，依法受理受傷職工的工傷認定申請，就可以使職工少走一個訴訟程序。

    二是各級執法部門要加大執法力度，嚴令用人單位完善勞動合同制度。雖說《勞動合同法》已經實施，全國上上下下也在大張旗鼓地宣傳、學習，但也不能保證所有用人單位都會依法按規定執行，還是要勞動保障行政部門等執法部門加大執法力度、主動進位，查處違法行為，減少因不訂合同而形成事實勞動關系的數量。如果單單寄希望于處于弱勢的勞動者告發自己的單位，往往會導致“告了單位丟了工作”、“遵法者得不到法律保護”的尷尬現象發生。

    三是勞動爭議仲裁機構及人民法院要快速處理確認勞動關系之訴，使受傷職工及時進入工傷認定程序。法律規定勞動關系之訴在勞動爭議仲裁機構及人民法院，對勞動保障行政部門在受理未訂立勞動合同的受傷職工工傷認定申請后，確實難以確定雙方是否存在事實勞動關系時，受傷職工申請勞動關系確認，勞動爭議仲裁機構及人民法院應及時受理，快速斷案，在最短時間內維護受傷職工權益。