9月1日即將實施的新《安全生產法》第七十八條明確規定：“負有安全生產監督管理職責的部門應當建立安全生產違法行為信息庫，如實記錄生產經營單位及其有關從業人員的安全生產違法行為信息；對違法行為情節嚴重的生產經營單位及其有關從業人員，應當及時向社會公告，并通報行業主管部門、投資主管部門、自然資源主管部門、生態環境主管部門、證券監督管理機構以及有關構。有關部門和機構應當對存在失信行為的生產經營單位及其有關從業人員采取加大執法檢金融機查頻次、暫停項目審批、上調有關保險費率、行業或者職業禁入等聯合懲戒措施，并向社會公示”。應急管理部門公告生產經營單位安全生產黑名單是否屬于行政處罰？該問題涉及執法程序的問題，如果屬于行政處罰，應急管理部門就應當按照行政處罰法規定的程序進行。如果不屬于，應當依照哪些規定，目前法律法規尚未明確規定，各地做法也不統一。就這個問題，筆者結合新行政處罰法做一些探討。

一種觀點認為，《行政處罰法》已明確了行政處罰的種類，未明確將“黑名單”這種行政管理措施列為種類之一。根據現行的其他法律、行政法規也均未規定。因此，不屬于行政處罰，在公告過程中不需要按照《行政處罰法》的程序規定。

第二種觀點認為，新修訂的《行政處罰法》已明確了行政處罰的定義，即以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為，公告失信生產經營單位“黑名單”，是對該生產經營單位聲譽的嚴重降低，對企業生產經營會產生較大影響，影響程度不亞于“警告”“通報批評”，符合行政處罰的定義，即使未明確列舉也屬于行政處罰，應當按照《行政處罰法》有關程序規定進行公告。

還有一種觀點認為公布失信生產經營單位黑名單行為在性質上屬于行政事實行為，公布行為便具有警示的意涵，屬于過程性行政行為，而非終局性行政處罰行為。而將載入黑名單的事實通報給其他行政機關，并對失信生產經營單位采取聯合懲戒。懲戒行為應定性為行政處罰，屬于我國新《行政處罰法》第9條第6項所規定的“法律、行政法規規定的其他行政處罰”。

筆者同意第二種觀點，理由是：

新行政處罰法雖然沒有把上“黑名單”列入行政處罰的種類之中，但新法第2條首次表明了行政處罰的定義：“行政處罰是指行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為?！斑@就為實質認定”行政處罰“提供了標準。不管名稱上是否冠之于”行政處罰“，只要以生產經營單位嚴重違反安全生產法為前提，針對它的違法而作出一種對應性的制裁，通過減損權益或者增加義務生產經營單位承受一種不利后果，這就是行政處罰。公布失信生產經營單位黑名單行為客觀上必然造成該生產經營單位名譽和信用的貶損，對失信生產經營單位的不利程度遠遠高于通常性的警告、通報批評處罰手段。再則，從設定權方面看，依照《行政處罰法》第9條第（六）項規定，將當事人列入“黑名單”的行政處罰屬于“其他行政處罰”，它必須由法律和行政法規設定，新安全生產法第78條已經作了明確規定。因此，公告生產經營單位安全生產黑名單行為應屬于行政處罰，應當按照行政處罰法規定的程序進行。需要說明的是公告黑名單后的聯合懲戒行為當然也屬于行政處罰，但由于是不同行政機關分別作出懲戒行為并不影響應急管理部門之前公告失信生產經營單位黑名單行為屬于“聲譽罰”的性質。

北京大成（南通）律師事務所 周是宏律師

周是宏律師系行政法專業律師，為安全生產監督管理局提供多年法律顧問服務，積累了豐富的安全生產行政執法實戰經驗。