上個月我參與了江蘇省、上海市律協行政法專業委員會組織的滬蘇兩地新行政處罰法線上、線下研討會。會上，我專門就新行政處罰法的實施對安全生產行政執法的影響談了幾個實務上的觀點。其中對應急管理部門公告安全生產失信黑名單行為我已經發表了相關文章，在此不再重復。今天我想從一個律師角度談談新行政處罰法第47條行政處罰全過程記錄對安全生產行政執法的影響。當與不當之處，依然歡迎讀者們熱烈的共情、激烈的批評、善意的指正。

新行政處罰法第四十七條規定：　行政機關應當依法以文字、音像等形式，對行政處罰的啟動、調查取證、審核、決定、送達、執行等進行全過程記錄，歸檔保存。這頗具針對性：我國約有80%的法律、90%的地方性法規和幾乎所有的行政法規，都是由行政機關來執行，但由于執法主體多、范圍領域廣、行為數量大，執法能力和水平參差不齊，執法中不嚴格、不規范、不文明、不透明等現象依舊存在。在應急管理部門，隨著煙花爆竹和職業危害監管職能列入安監部門，各級安監機構的監管范圍越來越大，而各級安監執法機構力量非常薄弱。執法裝備落后，不僅人員數量不能滿足面廣量大的執法工作需要，而且新招錄的執法人員由于剛進入安監隊伍缺少必要的專業知識，又未經過專業培訓，在進行執法、處理案件時必然會遇到困難，加上基層安監部門有的沒有設立專門的法制管理機構或懂法律的專職人員，沒有對日常行政執法活動進行有效的指導與監督，使基層行政執法工作難免出現疏漏更何況新行政處罰法對行政執法提出了更高的要求。

作為一個長期專注于行政執法實踐的律師，我認為執法全過程記錄法定制度嚴格規范執法的意圖不言而喻。雖然地方層面也有過這些方面的實踐，國務院辦公廳也曾經印發《關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》，明確將全面推行行政執法“三項制度”。其中，對查封扣押財產、強制拆除等直接涉及人身自由、生命健康、重大財產權益的現場執法活動和執法辦案場所，要推行全程音像記錄。但從國家基本法律層面對行政處罰全過程記錄加以規定，這還是首次。這其中，全面實施執法全過程記錄制度廣受聚焦，原因就在于，這關乎執法過程基本法律最基本的事實判斷依據，也就是公眾最想知道的執法真相。

本質上，通過文字、音像記錄等形式，對行政執法各個環節進行記錄，全面系統歸檔保存，做到執法全過程留痕和可回溯管理，既是確保程序合法的有效約束，也是保護公民權益的有效安排。尤其是相對人提起行政復議或者行政訴訟，被告行政機關就應當提供被訴行政處罰決定的全過程記錄（錄音錄像）。以往行政訴訟中被告執法記錄儀到了關鍵時刻就“失靈”，監控在緊要關頭“精準壞掉”，顯然還有必要預防音像記錄“在不該壞的時候壞了”。今后再出現“記錄丟失”之類的情況，顯然應嚴肅追究相關行政主體責任。如被告在行政訴訟舉證期限沒有正當理由不能提供完整的記錄，就會承擔舉證不能的法律后果，法庭極有可能判決被告敗訴。如被告敗訴，則之前所作出的具體行政行為視為違法，必須被撤銷或者變更。如之前的違法行政行為給原告造成了經濟損失，則必須賠償原告損失，包括貨幣賠償，恢復原狀，返回原物等等

由此可見，全過程記錄，是對執法的法定要求，也是對執法者的保護。畢竟，行政處罰若出現不規范執法行為，對當事人權益的傷害極大，負面社會影響也極大。若沒有直觀有力的證據，僅靠執法部門一紙事后說明，往往很難完全消除公眾的疑竇。而全過程記錄，最直觀的作用就是倒逼執法規范化。特別是全程音像記錄，比單純的文字記錄更有說服力，也更有約束力。鏡頭之下執法，本就是為執法插上“監督接頭”，讓執法者不得不將執法行為納入規范軌道內。

非但如此，全程音像記錄，還是對我們安全生產執法者的保護。面對生產經營單位的阻撓、抗拒行政執法等行為，他們可以在“依法”的前提下該強硬則強硬，不至于對耍潑鬧事者無計可施

向透明要公信力，讓每次執法都經得起監督和檢驗，這也是全面推行執法全過程記錄的價值所在。

北京大成（南通）律師事務所 ??周是宏律師（13921616908）

周是宏律師曾經多年為安全生產監督管理局提供常年法律顧問服務，也是南通市安委會專家組成員，積累了豐富的安全生產行政執法實戰經驗。