假日經濟利用長假期間旅客的大量出行和集中消費，拉動內需，成為國民經濟一個新的增長點，促進了人民生活質量的提高和社會文明的進步。道路運輸業作為流通領域服務國民經濟與社會發展的先導性基礎產業，成為假日經濟重要的商品消費市場。保證道路運輸安全、暢通、有序，成為交通部門服務假日經濟、創建平安交通的重要任務。 ??? 從近幾年節假日道路運輸安全狀況來看，重特大事故時有發生，安全形勢不容樂觀。加強節假日道路運輸安全保障體系的研究顯得尤為重要，迫在眉睫。 ??? 本文通過對節假日道路運輸供給能力與安全生產環境的調查，分析了節假日道路運輸安全生產中存在的問題，提出了建立節假日道路運輸安全保障體系對策和建議。 ???? 一、節假日道路運輸現狀 ???? （一）?客運運力現狀。 ???? 全省營運客車數7.3萬輛（含出租車3.4萬輛），98.5萬客位。

各市營運客車和客位統計（表1）

2003-2005年運量統計（表2）

節假日運輸中，春運期間運力和運量的矛盾最為突出，尤其是省際長途班線，單邊運力緊張。省際線路大多數運力需要通過對方加班車輛來解決。而外省到我省加班車輛在管理上又存在很多問題，如站外組客、不按要求進站、手續不全、企業資質不符合、超載等，使得安全得不到保障。省內線路主要通過采取回場加班、長短結合等方式，對旅客密集地區，組織旅游車輛參運。農村客運班線在運力和運量上的矛盾相當突出。“五一”、“十一”黃金周的客流主要是旅游客流和省內探親客流為主，加班車也主要通過正班車加密和投入旅游客車來提高運力。 ???? （二）道路運輸安全現狀。 ???? 先來看看節假日道路運輸期間發生的交通運輸事故。2003年1月30日，寧海縣雙峰鄉村民胡照軍駕駛浙B/E6032號中巴車,上午10時30分從寧海縣城西社出發前往雙峰,該車核載17人，實載33人，途經城松線11KM+96M急轉彎道處,因右前輪胎爆裂駛出路外,翻入落差25米的黃壇水庫,造成11人死亡、18人受傷的特大道路交通行車事故。2003年2月6日14時30分，青田縣一輛個體中巴車浙K/B0795號，該車核定19人，實載37人，途經青田臘（口）黃（莊）線7KM+800M下坡轉彎處，因剎車失靈，沖出路面，翻入落差約30余米深的山谷，造成6人死亡、25人受傷的特大道路交通行車事故。2004年1月2日，臨海市臺州恒生食品有限公司河南籍民工，自行組織4輛客車，于1月3日出發開往河南駐馬店市。3日晨，其中一輛客車（該車核載40人，實載94人）在滬寧高速公路鎮江丹陽段突然起火，導致12人死亡，14人受傷的特大交通事故。2004年1月16日晚10時左右，浙A70519客車（該核載41人，實載44人），從杭州和睦新村組客出發開往淳安浪川鄉，17日凌晨3:30分左右，該車在淳安縣安陽鄉境內淳楊線45K+300M至500M處，翻入31.5米深的溪口，造成死亡12人，受傷22人的特大交通事故。2005年2月13日12：45，東陽市恒通客運有限公司經營的東陽至蟠溪客運班車（浙GD4082東風客車19座），由該公司駕駛員樓正德駕駛，從東陽城區發車到蟠溪，當行至縣道懷萬線22KM+885M處下坡轉彎過橋時，沖入道路右側橋下溪中，落差5M，當場造成6人死亡，另有2人送醫院搶救無效死亡的特大交通事故。

節假日道路運輸事故統計（表3）

從發生的道路運輸事故看，雖然事故起數占全年的比例不大，但特大事故起數比較多，造成的社會影響大。

二、節假日道路運輸安全存在的主要問題 ???? （一）運力與運量的矛盾。 ???? 節假日期間道路運輸市場的集中消費，導致運輸市場供給能力不足，成為節假日經濟與運輸市場的主要矛盾。黃金周期間，人們“扎堆”外出，各地景點車水馬龍，道路運輸環境承受著驟然聚集的壓力，在短短的幾天內要面臨數倍、甚至十幾倍的流量落差，交通運輸全面緊張，不但安全隱患大增，而且出行質量也大打折扣。道路運輸量是一個動態的變化量，受到多種因素的影響，很難精確把握。運管部門在運力投放上，遵循嚴格的程序，一般情況下，當一條線路的實載率達到70%后，才允許運輸企業申請增加運力，批多了，淡季閑置太多；批少了，旺季運力不足。而運輸企業從經濟效益出發，不會儲存大量的運力。所以運力問題就顯得尤為突出。運力的供給不足一定程度上降低假日消費者出行的需求，成為假日經濟發展的一個重要制約因素；運力供給結構的不平衡，不能滿足不同層次的運輸需求，一定程度上也制約了社會文明程度的進步；供不應求的矛盾為運輸市場無證經營、超載等違法經營提供了市場，成為節假日運輸安全根源性隱患。 ??? 以杭州市區四大車站為例，年日均發送旅客約5.5萬人次，2005年“五一”日高峰客流達12.76萬人次，增長幅度在200%以上。加班車輛主要通過五種渠道：一是原班車加密。現有的高速網絡和干線公路使道路狀況有了很大改善，為班車加密創造了條件。但是，通過班車加密方式加班有很大局限性，一方面對車輛和駕駛員要求很高，另一方面一旦遇到堵車或突發事件，很難滿足要求；二是其他班次調劑。主要是從“冷”線調劑車輛到“熱”線加班，從其他地區調劑車輛到杭州加班，隨著各地旅游的發展、外出人員的增多，“冷”、“熱”線的界限也不再明顯，特別是春運期間，由于各條線路都很繁忙，這種加班方式也存在一定困難；三是旅游車輛加班。旅游車輛加班一般用于省內班線，旅游企業由于運輸資質問題，能夠安排省際班線加班的很少；四是其他社會車輛加班，主要是自備車加班。和旅游車輛一樣，主要用于省內加班。旅游車輛和社會車輛因不屬于專業運輸公司，在實施行業管理的力度上存在一定困難，違規違法現象屢禁不止；五是外省車輛來杭加班。由于受企業資質限制，以及各省市的春運政策不一，這種加班方式被動性強，對外省的加班車輛的管理也存在很大困難。此外，因部分省市社會治安事件多發等情況，我省車輛不愿去外省加班，而這些省市一般都是外來務工人員密集的地區，返鄉客流量大，只能提前聯系對方運輸企業來我省加班。（詳見附表4） ???? （二）企業安全管理薄弱。 ???? 1、部分企業的安全基礎薄弱。部分企業“重生產，輕安全”的意識沒有得到根本性的改變，安全生產主體責任沒有真正樹立，安全責任不落實，安全管理機構、人員、經費等不到位，安全管理制度不健全，制度落實不力，安全生產投入不足，安全教育、培訓、考核等不落實，安全工作落實不到位。 ??? 2、部分企業對從業人員管理不嚴、駕駛員配備不足。節假日運輸期間駕駛員連續工作，疲勞駕駛等行為時有發生。從業人員安全意識不強，安全技能不高。許多司乘人員，特別是乘務員僅僅經過簡單的崗前培訓或未經培訓就直接上崗，無證上崗現象也屢見不鮮，導致違章操作行為不斷。從以往檢查駕駛員檔案中發現，企業駕駛員聘用、辭退制度不完善，多數企業均未與承包車主簽訂聘用合同。個別公司存在從業人員駕駛與核發從業資格證準駕車型不同的現象，甚至有企業聘用無從業資格證及假從業資格證人員上崗。企業對司乘人員的安全教育也不到位，未保證每月對駕駛員的安全教育不少于2次。部分企業的安全管理信息技術薄弱。GPS、行車記錄儀等監控技術的運用尚不規范，未能有效發揮技術信息的動態管理功效。 ??? 3、部分企業的安全管理機制不健全。客運企業經營模式中，承包經營模式普遍存在，由于承包經營缺乏有效的管理機制，安全管理工作落實不到位。 ???? （三）部分乘客的安全意識與自我保護意識不強。 ???? 部分乘客在運輸產品消費的認識上存在誤區，為了降低出行成本，主動乘座“黑車”；為節約出行時間，寧愿乘座超載車等；在車輛違法違章經有關部門查處后，不配合執法部門取證等現象時有發生。部分乘客對運輸的需求仍然停留在原始的位移功能上，主動放棄了作為消費者應當享受的安全、舒適等消費權利，

安全意識、法制意識與自我保護意識薄弱。 ???? （四）運輸站場和運輸工具相對滯后。 ???? 運輸站場規劃建設滯后，特別是鄉鎮客運站普遍存在安全投入不足，設施設備簡陋、不能滿足必要的安全站務工作的需要。運輸車輛車型結構不合理，運力更新力度不夠，不能適應市場的需求層次與安全生產要求。 ???? （五）運輸市場秩序不夠規范。 ???? 節假日道路運輸高峰與運輸市場供求失衡的現狀，在一定程度上為非法經營提供了市場。假日期間運輸市場無證經營、站外組客、超載運行等嚴重危及運輸安全的違法違章現象較為突出，非法經營車輛由于缺乏系統性的安全管理且抵御風險能力的不足，不具備營運資格的“黑車”，一沒發票、二沒保險、三是安全沒有保障，一旦發生事故容易造成嚴重的社會問題，在嚴重擾亂客運市場秩序、危害道路運輸市場的同時，也埋下了巨大的安全隱患。非法營運集中的旅游（包車）運輸市場，由于其客源組織隱蔽，違章查處取證困難，打擊效果不理想。 ??? （六）經營行為不規范，組織化程度低。由于運力與運量增長失衡以及經營主體過多，道路旅客運輸業的利潤和效益較低。企業承包、長途等營運性車輛受油品漲價影響較大，平時營運盈利甚微，節假日是此部分車輛的“掘金期”，夜以繼日投入車輛運營，導致駕駛員疲勞駕駛、車輛負荷過重、車輛技術狀況得不到有效檢測等問題。道路客運服務低下的問題比較明顯，損害旅客利益的事件時有發生。特別是嚴重超載、客貨混裝、倒客賣客、不講信譽等問題比較突出，安全隱患增大。 ???? 三、對策和建議 ???? （一）組織運力，提供運力保障。 ???? 1、運力組織。交通部門要做好節假日運輸組織保障工作，關鍵是合理調配運力，協調社會運力、外省運力參加本地區的節假日運輸，做到統一指揮、統一調度，確保供給及時有效。企業要建立適當的機動運力儲備，以應對節假日運輸高峰的市場需求。 ??? 2、保障措施。一是政策保障。制定政策，對企業配置的機動運力給予規費減免，提高企業機動車輛配置的積極性；對社會車輛從事節假日運輸的，在規費征收時按實征收。二是資金保障。通過建立節假日運輸運力保障調節資金，運用經濟手段確保運力組織與應急保障體系的有效運作。三是組織保障。建立節假日運輸聯席會議制度，充分發揮聯席會議的協調作用，實現企業間運力的相互協作，保障運輸的有效組織。 ???? （二）夯實基礎，提高企業安全生產水平。 ???? 1、進一步落實企業安全生產的主體責任。企業要強化安全管理自我約束機制，建立安全管理體系，落實安全管理責任，健全安全管理機構、配備相應的專兼職安全管理人員。 ??? 2、加強企業經營結構的調整。經營機制要產權清晰，責任明確。企業要加強對承包車輛的管理，對不同經營模式的車輛實施統一管理，嚴格執行有關安全生產管理制度，不得轉嫁風險、轉嫁責任、逃避管理。 ??? 3、提高安全管理動態監管水平。充分發揮GPS系統在動態監管中的作用，建立監控制度與獎懲措施，形成統一的運作機制和管理標準。 ???? （三）強化監督，凈化假日運輸市場秩序。 ???? 1、嚴把“三關一監督”。管理部門加強對企業安全狀況的審查、評估，從業資質、從業人員、管理制度、車輛技術狀況、安全設施等五個關口嚴把準入關。從安全生產的過程管理著手，強化監管手段，規范監管程序，完善市場準入和退出機制，把不具備安全生產條件企業清理出運輸市場。按照“誰發證、誰管理、誰負責”的原則，嚴格把關，提高安全防范風險能力。構筑內外聯動、統一協調、責權均等的安全管理新格局。建立適應企業經營實際與應急運輸要求的機動從業人員儲備，確保運輸高峰期間，保證生產人員法定勞動時間與安全勞動強度。 ??? 2、切實履行監管職責。行業管理部門要從安全生產基礎和基層著手，督促企業負責人從主觀上提高對安全生產重要性的認識，落實企業安全生產責任制，引導企業建立以人為本的內部安全管理機制，切實提高管理人員的主觀能動性和創造性。 ??? 3、加快站場與車輛結構的調整。優化客運站場結構，加大投入，加快鄉鎮準四級車站的規劃與建設，通過硬件設施的更新與完善，提高安全生產的硬件基礎保障。進一步加快車型結構的調整，結合運輸需求層次，選用安全、舒適、節能、環保性能良好的車輛，提高中級車輛的比例。 ??? 4、加大對節假日期間客運市場秩序的整治工作。本著“標本兼治、治本為主”的原則，一方面積極引導一部分社會車輛合法進入運輸市場，另一方面要采取嚴厲措施，打擊無證經營、站外組客、超載運行等違法違章行為。建立全省乃至長三角聯動稽查機制，與公安部門開展聯合治理工作，切實提高整治效率。 ???? （四）加強宣傳，提高乘客安全與維權意識。 ???? 政府與相關職能部門要加強安全宣傳教育工作，優化和整合宣傳教育資源：一是在教育對象上，要從市場經營主體向運輸消費者等交通參與人延伸；二是在教育面上，要從客運站等交通客源集散地向旅游風景區、居民社區、學校、工廠等文化與生產生活區域的延伸；三是在教育形式上，要從傳統的橫幅、標語、宣傳畫向公益廣告、運輸維權等形式的延伸。通過運輸消費者安全意識、法制意識、維權意識的培養，營造全社會關注安全、關注生命、拒絕違章的氛圍。 ???? 四、節假日運輸安全保障體系 ???? 綜合以上節假日運輸市場環境及存在問題與具體措施的分析，結合道路運輸安全生產實際，形成了節假日道路運輸安全保障體系。 ???? （一）節假日運輸安全保障體系的概念。 ???? 節假日道路運輸安全保障體系是指在運輸產品的設計、生產、消費環節，綜合運用經濟、法律、行政手段與管理、技術、教育對策，預防與控制生產安全事故，實現節假日期間運輸產品供求總量和結構的基本平衡與運輸產品安全質量目標的全過程綜合保障系統。 節假日運輸安全保障體系其實質是一個預防與控制運輸生產安全與運輸產品質量事故的管理系統，其內容包含具體管理要素（管理什么）與協調要素有效運作的保障機制（怎么管）兩大組成部分。 ???? （二）節假日運輸安全保障體系的要素構成。 ???? 節假日運輸安全保障體系要素按其構成內容分為人員、車輛、道路、站場與法制五方面的核心要素： ??? 1、人員。是指節假日道路運輸的參與者，包括管理者（行業監管與企業管理人員）、生產者（駕駛員與乘務員）、消費者（乘客），是保障體系的關鍵要素。其對應的具體安全措施包括： ??? ——配備合理的管理人員。提高管理隊伍素質，提高管理效率； ??? ——加強生產隊伍建設。嚴格生產人員就業準入，把好駕駛員從業資格與職業技能關；嚴格生產人員的日常培訓教育，加強司乘人員隊伍職業技能、職業道德、安全意識的培訓與教育，把好司乘人員的安全關；加強從業隊伍建設，針對節假日運輸高峰特點，配備相應的機動駕駛員與乘務員；完善生產人員考核與退出機制，對經常性違章或者重大事故責任人員要及時清退。 ??? ——提高消費者素質。加強宣傳與輿論引導，提高運輸消費者的安全意識與自我保護意識，主動拒絕非法營運與超載等安全隱患行為。 ??? 2、車輛。是運輸價值實現的載體，安全生產技術保障要素，其對應的具體安全措施包括： ??? ——保障運力有效供給。企業要儲備適當的機動運力，行業部門要結合市場實際，協調社會運力、外省運力及企業間機動運力的相互支援。 ??? ——加快運輸車輛車型結構的調整。淘汰落后運力，使用安全、舒適、節能、環保的車輛，滿足市場不同層次需要。 ??? ——保障車輛技術性能完好。要加強車輛技術的源頭與動態管理，嚴格執行車輛定期維護與強制檢測制度，確保車輛技術等級、類型等級與其經營種類相適應，確保車輛維護有效。 ??? 3、站場。客運站場是客源集散點，是安全管理源頭，其對應的具體安全措施包括： ??? ——合理規劃客運站場建設，加快客運站結構調整，改善農村客運站的基礎設施設備與環境條件。 ??? ——規范客運站服務與監管功能。嚴格審查進站車輛經營資格，規范客運站站務安全作業，嚴格車輛門檢制度與車輛進出站制度，確保站內秩序良好。 ??? ——加大客運站技術投入。加快客運站自動門檢系統、危險品檢測儀、客運站重點區域電子監控等技術投入，切實提高管理效率。 ??? ——加強客運站區域市場的監管。嚴厲打擊站外組客與非法經營等擾亂市場秩序與危及安全生產的違法違章行為。 ??? 4、道路。是道路運輸安全行駛的基礎，重要的環境要素，其對應的具體安全措施包括： ??? ——及時掌握道路通行與天氣信息，根據道路通阻實際，合理調度車輛運行，確保運輸計劃與任務完成及時； ??? ——保障客運車輛在符合客運通行安全條件的道路上通行，特別要注意橋梁承重等情況的掌握。惡劣氣候，企業應當提前探路，確保班車通行順利。 ??? 5、法制。是道路運輸安全保障的手段與依據。結合節假日道路運輸特點，法制建設內容包括； ??? ——完善節假日運輸價格機制。通過價格杠桿合理調節運輸市場需求，實現綜合運輸體系運輸需求的合理負擔，實現資源的合理利用。 ??? ——依法行政。交通部門要根據國家道路運輸安全管理的法律法規國標行標的規定，切實履行監管職責，做到有法必依，執法必嚴格、違法必糾。 ???? （三）節假日運輸安全保障機制。 ???? 管理機制的完善與創新是確保假日運輸安全保障體系各要素有效運作，實現要素間有機結合、相互促進的重要制度保障，其內容包括： ??? 1、組織領導保障機制。建立強有力的組織領導和協調管理機制，提高領導決策效率，及時協調解決安全生產重大問題。健全組織保障，充實人員隊伍，保證經費、裝備、制度和職責的落實到位。 ??? 2、安全生產責任機制。健全與落實安全生產責任制，形成主要領導總負責，分管領導親自抓，職能部門具體抓的安全生產管理責任體系，明確各級部門與人員的具體職責，形成一級抓一級，一級對一級負責，層層向社會向政府負責的安全管理責任機制。落實目標責任管理，建立與完善責任落實的執行監督制度和科學的績效評價體系。 ??? 3、安全監督機制。建立系統化、科學化的節假日運輸安全監管程序與評價體系，通過程序標準的建立與推廣，促進安全生產工作的標準化進程；完善責任追究機制，建立以預防為主的事前追究與事后追究相互結合的企業、部門、政府三級責任追究制度體系。 ??? 4、科技信息機制。實施“科技興安”戰略，依靠科技進步提升安全生產管理水平，引導企業采用新技術、新設備、提高安全裝備水平與管理能力，加強安全技術培訓，提高企業主要負責人、管理人員和從業人員的安全科技素質。 ??? 5、應急保障機制。結合行業特點，制訂周密的應急反應預案件，組建具有快速反應能力的專業化救援隊伍與安全信息網絡，有效整合應急救援資源，增強突發性事件的應急救援與處理能力。 ??? 6、運力調控基金保障機制。為假日運輸運力組織與應急保障措施的有效實施提供資金保障（另有專述）。 ??? 7、部門協作機制。建立部門協調機制。交通部門要處理好與其他管理職能部門的協調關系，建立良好的協作與互動機制，以實現分工合作和信息資源的共享，形成齊抓共管局面，確保決策效率與源頭管理效率的提高，建立“政府統一領導、部門依法監督、企業全面負責、群眾參與監督、全社廣泛支持”的安全生產工作格局。 ???? （四）節假日運力調控基金保障機制 ???? 節假日運力調節基金保障機制的建立是適應假日經濟運輸供求特點，運用經濟手段協調市場運力供給的調控措施。 ??? 1、建立節假日運力調控基金的必要性。 ??? 一是根據普遍服務的原則，將部分旅游車輛作為機動運力使用，但是對以旅游經濟為主流的假日期間，通過行政手段改變車輛使用用途，放棄了其高附加值運輸產品生產的權利，降低了企業盈利空間。 ??? 二是通過外省運力調配，主省要運用于與外車輛籍車地相對應的班線，由于區域間存在間客流規模、運輸效益等差異，造成外省運力流動的不平衡，部分地區存在外省運力調配難的情況。 ??? 三是社會運力的調配，社會運力使用前，必須在車輛技術、人員配置上投入一定的成本，在符合運輸安全條件下從事營運，但是由于節假日客流效益與具體調配任務的不確定性，存在社會運力間效益不等甚至不能收回使用前投入成本的情況，導致部分社會車輛轉向非法營運的情況。 節假日運力調節基金的建立，通過適當的補貼，有利于提高企業分流與應急運輸任務執行的積極性，有利于運力的合理調配，保障節假日應急保障體系的有效運作。 ??? 2、調控基金建立途徑。在各級地方財政年度收支計劃中列出專項支出渠道，專款專用，專門用于運力調劑過程中的資金補助。 通過宏觀政策研究和微觀市場管理措施的綜合運用，建立與完善節假日道路運輸安全保障體系，是確保節假日道路運輸有效供給與產品安全的重要保障，對道路運輸安全管理工作具有重要的現實意義，是交通部門服務假日經濟，實現平安運輸戰略的重要舉措。

課題組組長：閻? 震 ????????????????????????????????????? 課題組成員：葉承榮? 葉衛軍? 俞志強? 宋志民? 張禮飛? 李承志