全國人民代表大會常務委員會：

    安全生產事關人民群眾生命財產安全，事關經濟發展和社會穩定大局。習近平總書記深刻指出，要牢固樹立安全發展理念，堅持人民利益至上，始終把安全生產放在首要位置，切實維護人民群眾生命財產安全。為進一步促進安全生產工作，按照《全國人大常委會2016年監督工作計劃》安排，全國人大常委會執法檢查組從今年4月開始對《中華人民共和國安全生產法》實施情況進行了檢查。張德江委員長對這次執法檢查非常重視，作出重要批示：“安全生產是人命關天的大事，責任重于泰山。要通過這次執法檢查，督促法律各項規定全面有效落實，引導全社會牢固樹立安全生產觀念，正確處理安全和發展的關系，堅持發展決不能以犧牲安全為代價這條紅線，做到安全才能生產，生產必須安全。”

    為了搞好這次檢查，財經委員會組成調研組，先后赴浙江、上海、廣東、天津、遼寧、山東、內蒙古、新疆等8個省（區、市）開展執法檢查前期調研，聽取地方對開展執法檢查的意見和建議，在此基礎上明確了這次執法檢查的重點。9月12日，檢查組召開了第一次全體會議，聽取安監總局、工信部、公安部、住建部、交通運輸部、農業部、質檢總局、安全生產科學研究院等8個部門和單位的情況匯報。隨后，由嚴雋琪、吉炳軒、向巴平措、艾力更·依明巴海副委員長和我帶隊，分成5個小組赴山西、上海、江蘇、安徽、河南、海南、重慶、西藏、陜西、新疆等10個省（區、市）和新疆生產建設兵團進行了檢查，15位全國人大常委會委員及財經委組成人員和20多位全國人大代表參加了這次執法檢查工作。檢查組在地方檢查期間，聽取了當地政府及其有關部門的情況匯報，召開了企業、農業合作社、專業服務機構和專家學者的座談會，實地檢查和抽查了部分企業、市場和工地，深入廠礦車間、田間地頭，聽取職工和基層干部群眾的意見和建議。此外，還委托北京、河北、吉林、黑龍江、福建、江西、湖北、湖南、廣西、四川、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏等15個省（區、市）人大常委會開展自查。本次執法檢查覆蓋了全國31個省（區、市）和新疆生產建設兵團。11月21日，檢查組召開了第二次全體會議，研究討論了執法檢查報告稿。現將檢查情況報告如下：

    一、成效

    安全生產法自2014年12月1日修訂施行以來，國務院及其有關部門和各地高度重視并認真貫徹實施。

    （一）開展法律宣傳。國務院及時部署并要求各地、各部門加強對新修訂的安全生產法的宣傳教育。國務院安委會辦公室和安監總局集中開展法律宣講和全國“安全生產月”、“安全生產萬里行”活動。安監總局與中宣部等8部門聯合印發了《關于加強全社會安全生產宣傳教育工作的意見》，要求各級政府組織宣講隊到企業巡回宣講并舉辦安全生產法培訓班，對企業負責人、安全管理人員和其他從業人員開展輪訓。農業部開展了“文明漁港”、“平安漁業”、“平安農機”創建活動。河南省連續3年對領導干部開展安全生產對話談心活動，簽訂安全責任明白書，要求牢記“明責、盡責、知利害。”周口市商水縣每個村都有一個“法律明白人”，負責法律咨詢和普法宣傳。各地、各部門還通過廣播、電視、網絡、微信等方式，加強對群眾的宣傳教育，普及安全生產法律知識。

    （二）加大執法力度。國務院辦公廳印發了《關于加強安全生產監管執法的通知》和《省級政府安全生產工作考核辦法》，安監總局制定了《安全生產監管執法手冊》、《安全生產執法程序規定》，進一步落實了監督責任，規范了執法程序。國務院安委會2015年底建立了安全生產巡查制度，今年已經開展兩輪，覆蓋江蘇、山東等16個省（區、市）。安徽省建立了當地的安全生產巡查制度，開展巡查工作一年來，及時發現了一批安全隱患和薄弱環節，一些重大安全問題得到解決。安監總局等部門吸取山東青島“11·22”輸油管道爆炸、江蘇昆山“8·2”金屬粉塵爆炸等事故教訓，集中開展了油氣輸送管道、煤礦、危化品及其儲存場所、易燃易爆粉塵作業等專項整治。國務院安委會制定了《關于加強企業安全生產誠信體系建設的指導意見》，國家發改委、安監總局等17個部門聯合印發了《關于對安全生產領域失信生產經營單位及其有關人員開展聯合懲戒的合作備忘錄》，開展企業安全生產誠信體系建設，公布了一批終身不得擔任煤礦礦長的人員名單和安全生產不良記錄企業“黑名單”。上海市將企業安全生產情況納入全市公共信用信息平臺，與金融系統的“一行三會”對接，強化聯合懲戒。國務院有關部門和地方依法嚴肅查處事故。截至今年10月底，2014年發生的42起重特大事故全部結案，2015年發生的38起重特大事故已有33起結案，共依法移送司法機關處理645人，黨紀政紀處分1483人。

    （三）完善規章制度。高法院和高檢院出臺了危害生產安全刑事案件適用法律若干問題的司法解釋；安監總局修改了《煤礦安全規程》等31部規章，廢止了6部規章，制定修訂了70項安全生產標準；工信部針對標準缺失、標齡老化等問題，完善了工業、通信業19個重點行業的安全生產標準體系框架，發布了99項安全生產領域行業標準；質檢總局形成了以1部法律、1部行政法規、11部部門規章、125個安全技術規范及2000多個標準構成的五級特種設備法規標準體系。目前，國務院有關部門正在開展《危險化學品安全法》、《安全生產法實施條例》、《生產安全事故應急條例》、《礦山安全法（修改）》的起草工作。一些地方加快制定修訂地方性法規，重慶等8個省（區、市）修訂了當地的安全生產條例，天津等11個省（區、市）制定修改了相關配套規章。

    （四）強化監管責任。按照“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”和“誰主管誰負責”的原則，國務院安委會印發《國務院安全生產委員會成員單位安全生產工作職責分工》，明確了有關單位安全生產監管方面的職責。全國31個省（區、市）和新疆生產建設兵團均按照“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”的要求，確定由地方主要負責同志擔任安委會主任，基本形成了省、市、縣、鄉四級責任體系。江蘇省加強開發區安全生產監管能力建設，要求國家級開發區安全監管執法人員不少于9人，省級不少于5人，已全部到位。山西省出臺文件，要求按照工商登記住所地把所有企業的安全監管職責落實到具體部門。西藏自治區在拉薩、山南等市實施企業分級分類管理，建立基礎信息臺賬。企業的安全生產主體責任逐步落實，規模以上企業基本建立了安全責任、安全投入、基礎管理、安全培訓、應急救援的“五落實五到位”責任體系。

    （五）加強基礎建設。國務院加強安全生產基礎和保障能力建設，設立了89億元的安全生產預防及應急專項資金。安監總局啟動了一批安防技防工程建設項目，構建安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制。新疆維吾爾自治區為安監執法人員全部配備了現代化的執法裝備，提升執法能力。大力推進企業安全生產標準化建設，全國達標企業已超過150萬家。一些省（區、市）開展安全生產社會化服務試點，發揮社會力量和市場機制作用。海南省采取“政府購買服務、專家會診指導、企業整改治理、部門執法監督”的方式，發揮專業服務機構和專業人員作用，為政府和企業提供安全技術支撐。各地普遍加強了應急救援、安全科技等工作。陜西等全國大多數省（區、市）都建成省級安全生產應急指揮平臺，為開展事故應急救援提供有力保障。

    從檢查情況看，安全生產法自2002年頒布實施以來，效果總體上是好的，安全生產形勢逐年好轉，事故起數由2002年的107.3萬起下降至2015年的28.2萬起，死亡人數由13.9萬人下降至6.6萬人，連續13年實現事故起數和死亡人數“雙下降”。新修訂的安全生產法突出問題導向，強化了生產經營單位主體責任和政府監管責任，強化了安全生產責任追究，為促進安全生產形勢持續穩定好轉提供了更有力的法律保障。2015年反映安全發展水平的4項主要相對指標降至歷年最低，億元國內生產總值生產安全事故死亡率為0.098，工礦商貿就業人員10萬人生產安全事故死亡率為1.071，道路交通萬車死亡率為2.08，煤礦百萬噸死亡率為0.162。據初步統計，今年1月至11月，按可比口徑，全國生產安全事故起數和死亡人數同比分別下降6.3%和4.8%。

    二、問題

    全國安全生產局面雖然總體穩定向好，但形勢依然嚴峻，特別是重特大安全事故頻發勢頭尚未得到有效遏制。2015年全國發生了38起重特大事故，平均不到10天就有一起重特大事故發生，其中，發生特別重大事故4起，死亡289人。天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故、廣東深圳光明新區渣土受納場“12·20”特別重大滑坡事故，造成了重大人員傷亡和財產損失。今年九月以來，先后發生了寧夏石嘴山林利煤礦瓦斯爆炸事故，死亡20人；重慶永川金山溝煤礦瓦斯爆炸事故，死亡33人。就在上月24日，江西省宜春市豐城電廠三期在建工程施工平臺發生坍塌特大安全生產事故，造成74人死亡。安全生產法實施中仍存在一些突出問題。

    （一）安全生產基礎不牢固。檢查中發現，一些地方安全生產的“紅線意識”不強。在當前經濟面臨下行壓力的情況下，重發展輕安全的傾向又有抬頭，今年以來煤炭、鋼鐵等產品價格上漲，一些不符合安全生產要求的煤礦、鋼廠違規偷采偷產，加之監管不力，造成多起生產安全事故。大多數小微企業的安全生產基礎差、安全管理水平低；部分高危行業企業的產業布局和結構不合理，工藝和技術的本質安全性不高；大部分城市的地下管網不符合安全要求且老化嚴重，加油站、危險化學品生產、儲存單位等危險源與人群密集區域的安全距離被日益壓縮；石油天然氣管道占壓現象嚴重。特別是隨著我國新型工業化、城鎮化和農業現代化加快，傳統風險和新的安全風險疊加交織。經歷了多年的高速發展，許多行業企業的設備、設施進入老化期甚至“超期服役”，安全風險逐年加大；一些行業企業工藝技術落后，快速發展過程中安全欠賬多，積聚了風險隱患；新材料、新技術、新工藝和新裝備不斷涌現，給安全生產工作提出了新挑戰。

    （二）監管體制機制不完善不適應。一是綜合監管和行業監管職責定位不清。安全生產法第九條規定，安監部門對全國安全生產工作實施綜合監督管理，有關部門在職責范圍內對行業、領域的安全生產工作實施監督管理。一些地方反映，有關方面對綜合監管和行業管理的關系理解不一致。有的認為綜合監管就是“沒人管的都管”、“有人管的也管”；有的認為，國務院“三定”方案明確由安監部門承擔工礦商貿行業安全監管責任，并未賦予工信、商務、國資等部門安全生產監管職責。由于認識上的分歧，導致監管職責不明晰，存在著重復監管和有些部門躲避監管責任的現象。二是一些行業和地方的安全監管職責缺位或體制不順。海洋石油生產目前沒有明確監管部門，委托國有石油企業代為監管的做法不符合法律規定；民航、鐵路、電力等行業跨區域監管體制未理順，行業監管與屬地監管職責分工不明確；全國3300多個開發區、高新區、科技園區近半數沒有安全生產監管機構；安全監管部門未納入政府行政執法序列，執法能力不足。三是對預防工作重視不夠。一些地方抓安全生產注重工作檢查和事故追責，對新修訂的安全生產法突出“預防為主”的規定，還停留在宣傳教育、提醒警示的層面，沒有把預防作為安全生產的主要日常工作來抓。四是監管能力不適應。檢查中，許多地方反映，面對量大面廣的生產經營單位，安全監管能力不足，基層尤其突出。隨著經濟發展方式的轉變和新經濟業態的不斷涌現，對安全監管專業能力和技術水平的要求越來越高。從檢查情況看，一些地方主要靠“聽匯報、看報告”的監管方式和“看、摸、敲、打”的監管手段，難以適應新形勢下的安全監管工作要求。

    （三）安全生產配套法規和標準制定修訂工作滯后。安全生產法作為安全生產領域的基本法，需要制定相應的配套法規和政策措施來保證法律的全面貫徹實施。各地普遍反映，安全生產法的相關法規政策不配套，迫切希望國務院盡快出臺《安全生產法實施條例》。安全生產法第二十四條、第三十五條、第一百一十三條要求國務院及其相關部門制定配套法規和規章的工作還沒有完全落實。從地方情況看，只有四分之一的省（區、市）制定或修訂了當地的安全生產條例，三分之一的省（區、市）制定了配套規章。

    安全生產法第十條規定：“國務院有關部門應當及時制定有關的國家標準或者行業標準，并根據科技進步和經濟發展適時修訂。”目前，這項工作進展緩慢。一是標準缺失，許多材料、工藝、技術一直沒有制訂相應的安全標準。二是標準老化，很多標準頒布實施超過10年，有些上世紀90年代頒布的標準現在還在使用而未更新。三是標準“打架”，基礎標準和通用標準出自多個部門，一些標準內容重復交叉且相互矛盾，國家推薦性標準與行業標準也存在一些矛盾沖突。地方和企業強烈要求加快標準建設，實現企業安全生產有標準、政府安全監管有依據。

    （四）企業主體責任有的落實不到位。新修訂的安全生產法進一步強調了企業的安全生產主體責任，但仍有一些企業安全生產主體責任不落實甚至違法生產。企業主要負責人概念不明確，投資方或者實際控制人安全生產意識淡薄；安全生產投入、職工安全技能培訓等關鍵措施不到位，安全生產和職業健康的規章制度和操作規程不完善；企業安全生產預防機制和標準建設滯后，安全生產標準化的達標企業比例不高；安全生產的各項法律規定在很多地方還停留在口頭上、紙面上、匯報上，沒有轉化為企業的實際行動，沒有落實為企業的生產標準、操作規范和預防機制。對生產安全事故的分析表明，大多數事故都是責任事故，都是因企業或者職工的違法行為導致的。

    （五）農村和農業安全生產監管薄弱。農村和農業領域的安全生產情況，總體看存在著底數不清、監管薄弱的問題，農業機械、農村公路、農村建筑等方面的安全生產問題日益凸顯。一是農機監管不完善。目前，全國拖拉機、聯合收獲機等農機登記數已經超過2500萬臺套，農村地區還有1.23億輛各類機動車。2015年，全國發生在等級公路以外的農機事故1306起，死亡208人。一些企業非法生產機動車屢禁不止，并以拖拉機、農業機械名義銷售、辦理登記，而對此類非法生產、銷售行為的監管主體不明確，行業監管有盲區。農業機械操作人員日常安全監管缺失，無證操作、酒后操作、超重超載、違規載人等問題嚴重。二是農村建房監管缺位。從檢查情況看，一些地方的農村建房安全基本上處于“沒人管”狀態，房屋建造沒有落實承重、抗震、消防等安全設計要求，施工隊伍大多沒有資質，施工不規范，經常出現起重機、腳手架倒塌以及在建房屋坍塌事故，造成人員傷亡和財產損失。三是農村符合安全標準的基礎設施建設滯后。很多地方的農村公路標準低，質量差，臨水臨崖、急彎陡坡等路段大量存在，且缺乏安全標志和安全設施，風險隱患較多。一些省（區、市）農村公路發生的交通事故占到了全部交通事故的一半以上。在檢查過程中，大家還反映，農用船舶、農村渡口安全管理和農產品質量安全方面的問題也比較突出。

    三、建議

    當前，我國正處于經濟轉型期，經濟下行壓力大，不穩定、不確定因素多，安全生產工作絲毫不能放松。黨中央高度重視安全生產工作，習近平總書記多次強調安全生產工作重要性，指出“安全生產事關人民福祉，事關經濟社會發展大局。各級黨委和政府特別是領導干部要牢固樹立發展決不能以犧牲安全為代價的紅線意識，認真貫徹落實黨中央關于加快安全生產領域改革發展的工作部署，堅持黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責，嚴格落實安全生產責任制，完善安全監管體制，強化依法治理，不斷提高全社會安全生產水平，更好維護廣大人民群眾生命財產安全。”12月9日，中共中央、國務院印發《關于推進安全生產領域改革發展的意見》，意見提出，2020年要實現安全生產監管體制機制基本成熟，法律制度基本完善，全國生產安全事故總量明顯減少，職業病危害防治取得積極進展，重特大生產安全事故頻發勢頭得到有效遏制，安全生產整體水平與全面建成小康社會目標相適應。

    檢查組認為，要實現上述目標，必須進一步貫徹實施安全生產法。為此，提出以下建議：

    （一）堅持安全發展理念，樹立更加積極的安全生產觀。要牢固樹立新發展理念，堅持安全發展，貫徹以人民為中心的發展思想，始終把人的生命安全放在首位，堅守發展決不能以犧牲安全為代價這條不可逾越的紅線，以防范遏制重特大生產安全事故為重點，堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針，同步推進安全、健康、環保“三位一體”的體系建設，全面提高人民群眾安全獲得感，為經濟社會發展提供強有力的安全保障。各級政府和有關部門、生產經營單位要牢固樹立安全發展意識，以對人民高度負責的政治責任感和歷史使命感對待安全生產工作，下大力氣抓好安全生產預防機制的建設，堅持改革創新，破解安全生產難題，加強對安全生產的科技研究和科學預判，改變被動應對的局面，從源頭上排除隱患，從根本上減少和防止事故的發生。

    （二）加快安全生產法配套法規和標準的制定修訂。配套法規和標準是安全生產法相關規定落實的基礎。國務院有關部門要加大工作力度，加快制定和修訂安全生產法的配套法規和相關國家標準、行業標準。安監總局、國務院法制辦要按照中央關于推進安全生產領域改革發展的意見要求，加快起草《安全生產法實施條例》和法律要求制定的相關配套法規，確保在本屆政府任期內出臺。同時，安監總局要督促各省、自治區、直轄市盡快制定修訂當地的安全生產條例，讓法律各項制度真正“落地生根”。

    國務院安委會與國家標準委要加強協調，加快安全標準的制定修訂和組織實施，建立以強制性標準為主體的安全生產標準體系，解決標準缺失、老化和“打架”的問題。建議國務院安委會與國家標準委就安全生產的標準體系建設制定工作方案，提出時間表，2017年6月30日前在落實執法檢查意見的報告中向全國人大常委會報告。

    （三）進一步完善監管體制。大力弘揚社會主義法治精神，深化安全生產監管執法體制改革，嚴格規范公正文明執法，增強監管執法效能。建議國務院進一步明確綜合監管和行業管理的關系，落實部門監管職責，形成監管合力。完善海洋石油安全生產監督管理體制機制，實行政企分開。理順民航、鐵路、電力等行業跨區域監管體制，明確行業監管、區域監管與地方監管職責。在各類開發區、工業園區、港區等功能區明確負責安全生產監管的機構。盡快解決安全生產監管部門未納入行政執法序列的問題。

    （四）嚴格落實企業主體責任。一是強化企業預防機制建設，今后一個時期，國務院有關部門要在控制防止重特大事故發生的同時，逐步把工作重心放在督促企業建立健全安全生產預防機制上來。二是全面落實安全生產法第十八條對企業主要負責人的七項要求，明確企業實際控制人和法定代表人同為安全生產第一責任人。三是進一步強化企業在安全生產和職業健康方面的責任，企業必須建立全過程安全生產和職業健康管理制度。建議安監總局在2017年的工作計劃中，結合安全生產巡查，部署督促企業落實主體責任的專項行動。

    （五）積極發揮市場機制作用。要從根本上解決監管能力不適應的問題，除了加強行政監管，還要充分發揮市場機制的作用。國務院有關部門要按照安全生產法的規定，完善專業服務機構和注冊安全工程師等專業技術人員為政府和企業提供雙向技術管理服務的體制機制。要發揮好工傷保險在事故預防上的積極作用，加快制定工傷預防費用的提取比例、使用和管理具體辦法，工傷保險基金既可用于事故賠償，也可用于職工安全培訓和工傷預防。商業保險機構也要改進經營方式，積極開展風險防范業務。積極推進安全生產誠信體系建設，完善企業安全生產不良記錄“黑名單”制度，建立失信懲戒和守信激勵機制。

    （六）加強對農村和農業安全生產的監管。一是建議國務院根據農村和農業的實際情況，進一步明確農業機械、農村交通、農村建設以及農業生產等各領域的安全生產監督管理部門。二是增加對農村和農業安全生產薄弱環節的投入，爭取用兩年左右的時間集中解決農村公路標志、標識等安全設施嚴重不足的問題，并逐步提高農村公路等級。三是建立農業部門與公安部門的聯合執法機制和全國聯網的農業機械信息登記管理系統，實現農機注冊、年檢審驗、交通違法、事故記錄等信息共享，共同加強對拖拉機、聯合收獲機等農業機械的監管。四是將農村建房全部納入住建部門的監管范圍，加強村莊集鎮的規劃、建設管理和安全管理。另外，要高度重視農用船舶、農村渡口安全管理，切實加強農產品質量安全監管。

    安全生產法是規范安全生產、保障人民生命安全的重要法律，是經濟發展和社會安定的重要保障。我們要在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，牢固樹立安全發展理念和“紅線意識”，堅持人民利益至上，全面貫徹實施安全生產法，做好安全生產各項工作，為全面建成小康社會，實現“兩個一百年”奮斗目標，實現中華民族偉大復興的中國夢作出新的更大貢獻！

    以上報告，請審議。