????????第二，國家、地方政府、企業和公眾合理分擔責任。為了建立循環型社會，必須使國家、地方政府、企業和公眾在合理承擔各自責任的前提下采取必要措施，并使其公平合理的負擔采取措施所需的費用。國家和地方政府承擔的是一種制定政策措施的責任，其實并不是具體的法律責任規定。[11] 而企業與公眾的責任則規定的較為詳盡。這里的企業責任更確切的說是一種生產者責任。在企業責任中貫徹了環境法的預防為主、防治綜合、綜合治理、污染者負擔責任、合理利用自然資源的原則。要求企業在經營中采取必要措施，抑制原材料、產品和容器變成廢棄物；當它們成為可循環資源時，由企業負擔費用進行適當的循環；當其不能循環使用時進行適當處置。另外，在企業的責任上，《建立循環型社會基本法》與各專項法相銜接，《特種家用機器循環法》、《建筑材料循環法》等法律中還具體規定了企業的義務和違反這些義務的行政處罰。公眾的責任是要抑制產品變成廢棄物，盡量循環使用，并適當處置廢棄產品。當然這更多是民事主體對自己的物的處置，若無強行法的禁止性規定，民眾享有處分自己財物的自由。因而與其說是民眾的責任，不如說是法律對民眾的一種號召。因為大多數消費品已經課征了保護環境的稅。

????????第三，采取了環境影響事先評價制度。[12]法律規定避免企業生產經營活動和公眾的消費活動產生廢棄物，盡量實現可循環利用的生產消費方式。企業在商品的制造、加工或者銷售和其他經營活動中，對其經營活動涉及的產品和容器應事先進行自我評價，據此設計可以降低產品和容器環境負荷的多種措施，以此來抑制該產品和容器變成廢棄物，在其成為可循環資源時則促進其循環，并降低循環和處置帶來的環境負荷。也向公眾提供必要信息，以便抑制產品和容器變成廢棄物，或者在其已經變成可循環資源時對其進行循環或處置。

????????對環境影響事先評價還需與日本各地方的環境評價條例和1981年提交國會的環境評價法案聯系起來考慮。[13]擁有許可認可權的行政機關可以參考環境影響評價的結果決定是否許可認可。對容易造成廢棄物的，拒絕許可認可，從而通過行政權的阻止來確保循環生產經營。但即將面臨的問題是，在循環經濟事先評價實施的情況下，居民能否就企業環境評價程序與內容的不適之處提起訴訟。在司法實踐中，對于開發行為的許可，在過去的判例中，其構成取消訴訟對象的處分性一直得到承認，行政機關根據對環境方面的考慮不充分的評價書許可開發，或產生顯著的環境惡化已經非常明白卻仍然許可開發的場合下，遭受因開發帶來的環境上的利益損害的附近居民，可以對許可提起取消訴訟，指責環境影響評價的程序上和內容上的瑕疵，但是僅限于采取申報制而不是許可認可制的事業的場合下。[14]在循環經濟事先評價上，目前雖無判例可循，也應認為在采取申報制的情形，允許居民就企業產品和容器事先評價程序與內容上的不適之處提起訴訟；而在行政機關許可認可的情形則不應允許起訴，因為行政機關的鑒別能力應是高于普通民眾的，不能認為行政機關在決定過程中存在著構成取消訴訟對象的“處分”。

????????第四，以法律的形式規定了建立循環型社會的計劃和計劃實施的時間表，確保循環經濟的貫徹實現。內容上，計劃應規定的事項是：（1）關于建立循環型社會政策的基本原則。（2）政府為了有計劃和綜合性地推進循環型社會的建立將要采取的政策。（3）除了前兩項所示內容之外，為了有計劃和綜合性地推進循環社會的建立將要采取的政策。程序上，計劃應遵循以下幾個步驟：（1）中央環境會議向環境大臣提出制定有關建立循環型社會基本計劃的具體導則的建議。（2）環境大臣應根據導則，聽取中央審議會的意見，并同其他負責資源有效利用事物的部門大臣充分協商，在6個月內擬訂建立循環型社會基本計劃的草案，提請內閣會議決定。（3）當內閣對草案做出決定之后，環境大臣應及時將建立循環型社會基本計劃向國會報告，并同時向公眾公開。（4）建立循環型社會基本計劃，一般每5年重新審議一次。[15]

????????第五，以科技和教育為后盾，加強技術研發和普及循環經濟知識。由國家承擔促進建立循環型社會的科技發展的任務，包括制定與完善可循環資源的循環和處置造成環境負荷程度的評價方法，研究開發抑制產品變成廢棄物的技術，以及對可循環資源進行適當循環和處置的技術。循環型社會的建立還需要得到企業和公眾的理解與配合，國家也需采取必要措施，就建立循環型社會的相關知識，促進宣傳、教育和學習。[16]

????????第六，鼓勵民間團體自愿活動，加強國際協調與合作。日本的環境保護民間自愿性團體很多，為爭取民眾環境權做出巨大貢獻。這部法律鼓勵民間團體的包括回收可循環資源、轉讓或交換可循環資源，對已經成為可循環資源的產品和容器進行有利于其循環和處置的標志等自愿活動，并且國家為其提供包括可循環資源產生、循環和處置狀況的信息。另外，日本國受地理狀況、資源的限制，經濟與環境協調發展受到制約，與其他國家和國際組織之間的合作就很必要。這部法律也專門對此作出規定。[17]

????????三、對我國環境立法的啟示-循環經濟立法的必要性和我國環境法的任務

????????發展循環經濟、建立循環型社會是實現可持續發展的重要方式，很多國家都越來越重視。而我國作為發展中國家在經濟高速發展的同時卻忽視了環境資源因素。環境資源問題使GDP受到前所未有的挑戰。中國環境污染經濟損失大約占當年GDP的2.1-7.7%，中國生態破壞經濟損失大約相當于當年GDP的5-13%，兩者之和大約為GDP的7-20%，也就是說，每實現1萬元GDP，大約需要造成700-2000元的環境損失。由此可見，中國經濟的高速增長是以環境的巨大損失為代價的，是以環境要素資本來支撐和推動的，這必然是加大了經濟增長的投入成本。[18]發展循環經濟并提供法律制度上的保障勢在必行，中國環境法面臨著所未有的重要任務。

????????（一）循環經濟立法的必要性分析

????????進行循環經濟立法首先是實現社會可持續發展的要求。1992年6月在里約熱內盧召開的世界環境與發展大會確立可持續發展作為人類社會發展的新戰略。在新戰略指導下，環境保護立法產生新理念，從單純的防治環境污染和其他公害以保護和改善生活環境和生態環境，轉變為以人為中心的自然-經濟-社會復合系統的協調發展基礎上的循環經濟活動模式。2003年胡錦濤總書記在中央人口環境資源工作座談會上明確指出：“要加快轉變經濟增長方式，將循環經濟的發展理念貫穿到區域發展、城鄉建設和產品生產中，使資源得到最有效的利用。” 環境的污染和破壞，已發展成為威脅人類生活和發展的世界性的重大問題，引起國際社會的普遍關注。我國正處在經濟發展的高速時期，應以持續的方式使用資源，提高效益，節約能源，減少廢物，改善傳統的生產和消費模式，控制環境污染和改善環境質量，使經濟的發展保持在環境資源的承載能力之內。可持續發展是環境法的目的價值，能夠表現出立法者所要追求的法律精神。因此，同樣重要的就是用法律的方式來對現實的社會關系進行法律的調整和保障。

????????其次，循環經濟立法是確保環境安全和社會穩定的需要。我國資源前景不容樂觀。原油進口量逐年激增，水資源緊張，不少礦藏超負荷開采，全國已經出現了數十個資源枯竭型城市。環境嚴重超載。雖然作了很大的努力，但環境污染和生態退化只有局部改善，整體卻一直在惡化。近年來水體污染、黃河斷流、沙塵暴、江河洪水、非典疫情凸顯了生態問題的嚴峻。為了在保持經濟發展的高速度的同時，確保環境的安全和社會的穩定，根本的措施是改變經濟發展的傳統模式，向循環經濟模式轉變。

????????循環經濟法律制度也是實現環境保護基本國策的必然要求。盡管我們較早地把環境保護確立為基本國策，并且也制訂了一系列配套的環境經濟政策，但環境政策在社會運行主流形態中呈現邊緣化狀態，環境保護在經濟活動執行過程中呈現軟弱化狀態。由于環境政策設計的邊緣化和環境保護實施的軟弱化，使得我們謀求平衡經濟增長與資源環境壓力的目標，始終不能成為社會經濟實踐的主流活動。這就需要設計一種新的制度構架和政策安排，把解決環境污染與促進經濟增長融合起來，并將這種融合形式植入到社會主流運行形態之中，并逐步使其成為主流經濟運行形態。由于循環經濟內涵的多層次性和解決現實經濟問題的針對性，我們完全可以把循環經濟設計為這種制度構架來解決物質循環鏈中各利益實體的權利、義務與責任問題，利益分配問題，效率與公平問題。

????????從微觀來看，對循環經濟進行立法也是公民環境權實現的有力保障。設立權利的目的是為了使之受到保護，保護是權利的應有之意。公民環境權是隨著社會文明的進步和對人的尊嚴及自由的日益重視，權利的種類和內容不斷得以擴充和完善而進入文明體系的。[19]有些國家公民環境權已為憲法或專門的環境法確立并得到了較好的保護，順利地實現了從應有權利到實有權利的過渡，如波蘭、南斯拉夫、智利、巴西、匈牙利等國。另一些國家，雖然并未以立法形式明確承認公民環境權，但有了關于環境權保護的司法實踐，如美國和日本。[20]在我國還沒有以立法方式明確承認環境權，環境權對于我國公民來說還是一種應有權利。但隨著整個世界范圍對環境權的承認和保護，我國法學界認為公民環境權應作為一項基本人權的呼聲越來越高。[21]而循環經濟的立法對于公民環境權的保護則是致關重要的。循環經濟法律可以調動國家、政府、企業和全社會的力量實現社會資源的循環利用，防止廢棄物的產生，從而成為公民良好的生活環境的制度性保障，也體現了以人為本又兼顧社會整體利益的立法要求。

????????（二）現行環境法下的循環經濟法律狀況分析

????????自1979年以來，中國在環境資源保護立法方面已有由全國人大制定的19部法律，由國務院頒布的30余部行政法規，由國家環保總局等制定的70余件部門規章，由地方政府制定的900余件法規和規章，同時還有400余個全國性的環保技術標準。[22]上面我們從立法論的角度考察了日本循環經濟的立法和在我國進行循環經濟立法的必要性。但從解釋論的角度看，如果現行法對此并無規定，不論其合理性如何，那么仍只能局限于學理的探討，在實踐中是行不通的。

????????在環境法領域，憲法關于環境保護的規定是環境法體系的基礎，是各種環境法律、法規、制度的基礎。我國憲法對環境保護的基本政策和原則作了一系列的規定，如憲法第9、10、22、26條。其中第9條第2款是直接針對環境資源的：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人利用任何手段侵占或者破壞自然資源。”這些條文是環境立法的基礎，但并未將發展循環經濟寫進去。

????????在綜合性環境基本法層面上[23]，《中華人民共和國環境保護法》是1989年頒布并實施的。法律開宗明義規定：“為保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現代業化建設的發展，制定本法。”也并未確立發展循環經濟和建立循環型社會的思想。只是在法律的個別條文提到應對資源提高利用率，如該法第第25條規定：“新建工業企業和現有工業企業的技術改造，應當采用資源利用率高、污染物排放量少的設備和工藝，采用經濟合理的廢棄物綜合利用技術和污染物處理技術。” 因此，循環經濟在綜合環境基本法層面上目前還沒有規定。

????????在專項法層面上，目前的環境立法內容龐雜，主要包括：《中華人民共和國礦產資源法》（1986年制定，1996年修正），《中華人民共和國水土保持法》 （1991年），《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（1995年），《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》（1997年），《中華人民共和國節約能源法》（1998年），《中華人民共和國海洋環境保護法》（2000年），《中華人民共和國水污染防治法實施細則》（2000年），《中華人民共和國大氣污染防治法》（2000年），《中華人民共和國環境影響評價法》 （2002年），《中華人民共和國水法》（2002年），《中華人民共和國清潔生產促進法》（2002年），《中華人民共和國草原法》（2002年），《中華人民共和國放射性污染防治法》（2003年），《中華人民共和國防沙治沙法》（2003年）等。這些專項立法基本沒有像日本那樣采取循環經濟立法理念，還是污染防治型的立法。雖然有學者認為《清潔生產促進法》是“第一次以基本法律的形式規范清潔生產，發展循環經濟，標志著我國可持續發展事業有了歷史性進步。”[24]也有學者認為：“《清潔生產促進法》作為專門性法律，借鑒和總結了……循環經濟發展的經驗，為企業層次上的循環經濟的發展提供了一套比較抽象的法律解決機制。”[25]但筆者認為，該法離循環經濟的立法要求還有很大的差距。清潔生產只是循環經濟的一個初級階段，在于把末端防治轉變為源頭防治，著眼于生產領域，而循環經濟則是整個社會經濟活動的循環過程，解決的是資源環境與經濟發展的矛盾。循環經濟模式把環境與資源看作經濟發展的內生要素，而清潔生產方式下，資源環境仍然是在經濟發展之外考慮。循環經濟立法模式下需要國家、地方政府、企業和公眾的全部參與，而清潔生產主要還是定位在企業層面。因而盡管采納了循環經濟的部分理念，我國的《清潔生產促進法》還不能看作是循環經濟立法。

????????只是在比較低的立法層面上，出現了2002年遼寧省制定的《遼寧省發展循環經濟試點方案》。

????????由此可見，從我國目前的環境法體系來看，我國的循環經濟立法還基本處于空白狀態。這些法律并未對循環經濟直接做出規定，只是個別法律附帶的起到了一些循環經濟的效果，是不全面、不系統，因而也是不科學、在實踐中無法被認可的。

????????（三）循環經濟立法的構想-中國環境法修改的任務

????????雖然我國基本沒有循環經濟的立法實踐，但國際國內的形勢要求我國轉變經濟發展模式，發展循環經濟。比較日本的循環經濟立法背景及狀況，我國目前的循環經濟立法還只不過處于萌芽階段，法律、法規對循環經濟的規定零星而無可操作性，環境法的修改任重而道遠。筆者認為，修改應從長遠考慮，制定一個環境法整體的修改框架和規劃，把循環經濟的理念貫徹進去，確立循環經濟立法的基本原則，制定操作性強的類似于《建立循環型社會基本法》的基本法和完善各項專門立法。

????????在基本原則上，應該遵照我國環境法的基本精神，確立建立循環型社會的基本原則。把基本原則提升到建立循環型社會的高度上一是可以保證環境發展優先于經濟發展，防止以破壞環境為代價的經濟發展。在這一點上環境法具備法的一般屬性，能夠使國家調節環境社會關系的活動遵循客觀規律并具有普遍效力，能夠影響和引導被調節主體的環境決策和行動使之符合環境法的價值目標。二是給環境立法體系提供一個總的方向，在考慮各個法律制定與修改時都不致偏離。三是國家和各級政府在制定相應計劃和綜合性的推進建立循環社會政策的實施時以此為目標。環境法不僅具有一般法的穩定性屬性，更具有其它法所不突出的靈活性特征。環境問題的廣泛性和復雜性特征要求國家必須適時地調整環境政策，改變調節方式，利用多種手段協同調節。在根據情況及時作出變化時要始終堅持建立循環型社會的基本原則。四是通過在全社會普及環境法知識，讓企業和公眾都有建立循環型社會的參與意識，并自覺地循環利用社會資源、保護環境并相互監督。