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神農架林區小型水電站建設與生態環境保護

文檔作者：牛運輝文檔來源：湖北省神農架林區水利局		點擊數：	更新時間： 2025年11月02日
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２０１４ 年第１２ 期
２０１４ Ｎｕｍｂｅｒ １２
水電與新能源
ＨＹＤＲＯＰＯＷＥＲ ＡＮＤ ＮＥＷ ＥＮＥＲＧＹ
總第１２６ 期
Ｔｏｔａｌ Ｎｏ．１２６
ＤＯＩ： １０．１３６２２ ／ｊ．ｃｎｋｉ．ｃｎ４２ －１８００／ｔｖ．１６７１ －３３５４．２０１４．１２．００２
收稿日期：２０１４ －１０ －１５ 作者簡介：牛運輝，男，副局長，從事水利水電管理工作。
神農架林區小型水電站建設與生態環境保護
牛運輝
（湖北省神農架林區水利局，湖北神龍架林區　４４２４００）
摘要：介紹了神龍架林區小水電建設的相關政策，所取得的成就，包括發展經濟、保障民生、促進生態環境保護等；面臨
的困難，主要是因工程整頓關停所引起的經濟補償問題，提出了小水電發展與治理措施，包括以水電代替燃木、嚴格控制
小水電站關停、對已通過審批驗收的電站嚴格管理、確保建設與生態環境協調發展等。
關鍵詞：小型水電站；建設與管理；經濟發展；生態環境；政策；神龍架林區
中圖分類號：ＴＶ２１２：Ｘ１７１．４　　　文獻標志碼：Ａ　　　文章編號：１６７１ －３３５４（２０１４）１２ －０００６ －０３
Construction of Small Hydropower Station and
Ecological Environment Protection in Shennongjia Forest Region
ＮＩＵ Ｙｕｎｈｕｉ
（Ｈｕｂｅｉ Ｓｈｅｎｎｏｎｇｊｉａ Ｆｏｒｅｓｔ Ｒｅｇｉｏｎ Ｗａｔｅｒ Ｃｏｎｓｅｒｖａｎｃｙ Ｂｕｒｅａｕ ， Ｓｈｅｎｎｏｎｇｊｉａ Ｆｏｒｅｓｔ Ｒｅｇｉｏｎ ４４２４００， Ｃｈｉｎａ）
Abstract： Ｔｈｅ ｃｕｒｒｅｎｔ ｓｔａｔｕｓ ａｎｄ ｐｏｌｉｃｉｅｓ ｏｆ ｈｙｄｒｏｐｏｗｅｒ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｉｎ Ｓｈｅｎｎｏｎｇｊｉａ Ｆｏｒｅｓｔ Ｒｅｇｉｏｎ ａｒｅ ｉｎｔｒｏｄｕｃｅｄ ．
Ｇｒｅａｔ ａｃｈｉｅｖｅｍｅｎｔｓ ａｒｅ ｒｅａｃｈｅｄ， ｉｎｃｌｕｄｉｎｇ ｔｈｅ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ， ｓｏｃｉａｌ ｗｅｌｌ-ｂｅｉｎｇ ｃｏｎｃｅｒｎ， ａｎｄ ｔｈｅ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｏｆ
ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ．Ａｌｓｏ， ｐｒａｃｔｉｃａｌ ｄｉｆｆｉｃｕｌｔｉｅｓ ａｒｅ ｃｏｎｓｉｄｅｒａｂｌｅ， ｉｎ ｗｈｉｃｈ ｔｈｅ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ ｄｕｅ ｔｏ ｐｒｏｊｅｃｔ
ｓｕｓｐｅｎｓｉｏｎ ｏｒ ｃｌｏｓｉｎｇ ｉｓ ｔｈｅ ｋｅｙ ｉｓｓｕｅ ．Ａｃｃｏｒｄｉｎｇｌｙ， ｓｅｖｅｒａｌ ｍｅａｓｕｒｅｓ ａｒｅ ｐｒｏｐｏｓｅｄ ｏｎ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ａｎｄ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ｏｆ
ｓｍａｌｌ ｈｙｄｒｏｐｏｗｅｒ ｓｔａｔｉｏｎｓ， ｗｈｉｃｈ ｉｎｃｌｕｄｅｓ ｔｈｅ ｒｅｐｌａｃｅｍｅｎｔ ｏｆ ｂｕｒｎｉｎｇ ｗｏｏｄ ｂｙ ｈｙｄｒｏｐｏｗｅｒ ， ｔｉｇｈｔ ｃｏｎｔｒｏｌ ｏｎ ｃｌｏｓｉｎｇ ｏｒ
ｓｕｓｐｅｎｓｉｏｎ ｏｆ ｓｍａｌｌ ｈｙｄｒｏｐｏｗｅｒ ｓｔａｔｉｏｎｓ ， ｓｔｒｉｃｔ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｏｎ ｓｔａｔｉｏｎｓ ｔｈａｔ ｈａｖｅ ｂｅｅｎ ａｐｐｒｏｖｅｄ， ａｎｄ ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎ ｂｅｔｗｅｅｎ
ｔｈｅ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ａｎｄ ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ． Key words： ｓｍａｌｌ ｈｙｄｒｏｐｏｗｅｒ ｓｔａｔｉｏｎ； ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ａｎｄ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ； ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ； ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ；
ｐｏｌｉｃｙ； Ｓｈｅｎｇｎｏｎｇｊｉａ Ｆｏｒｅｓｔ Ｒｅｇｉｏｎ
　　神農架林區地處鄂西北邊陲，因中華始祖炎帝神
農氏在此搭架采藥而得名，１９７０ 年建制，是全國唯一
以“林區”命名的行政區。全區國土面積３ ２５３ ｋｍ２ ，總
人口８ 萬人。轄３ 個正處級單位，２ 個副處級單位（省
級旅游度假區、省級生態產業園區），６ 鎮２ 鄉，擁有１
個國家級自然保護區、１ 個國家森林公園、１ 個國家地
質公園、１ 個國家濕地公園，１ 個國家５Ａ 級景區。境
內生物種資源豐富，素有“物種基因庫”、“綠色寶庫”
之稱。１９８３ 年設立省級神農架自然保護區，１９８６ 年升
格為國家級自然保護區。
神農架林區境內主要有堵河、南河、香溪河、沿渡
河４ 大流域，共有中小河流３１７ 條。其中流域面積超
過１ ０００ ｋｍ２ 的河流１ 條（玉泉河），超過１００ ｋｍ２ 的河
流１３ 條，年地表徑流總量２２ 億ｍ３ 。全區水能資源理
論蘊藏量５７ 萬ｋＷ，技術可開發利用量４５ 萬ｋＷ，已作
流域規劃的有３１ 萬ｋＷ，現已開發２１．７ 萬ｋＷ，僅占可
開發量的４８％。
全區已建成投產電站９０ 座，總裝機容量２１．７
萬ｋＷ。有水庫電站３ 座，受地理環境制約，電站以徑
流式電站為主。最大的裝機３３ ０００ ｋＷ，最小裝機
４０ ｋＷ。裝機１０ ０００ ｋＷ 以上的電站共５ 座，裝機容量
１１５ ３００ ｋＷ。裝機５ ０００ ～１０ ０００ ｋＷ 的電站共３ 座，
裝機容量１９ ２００ ｋＷ。裝機５ ０００ ｋＷ 以下的電站共
８２ 座，裝機容量８２ ６９５ ｋＷ。
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牛運輝：神農架林區小型水電站建設與生態環境保護２０１４ 年１２ 月
１　林區小水電建設的政策
神農架林區的水電發展大致可以分為３ 個階段。
１）起步建設階段（建區初期至８０ 年代），神農架
林區建制于１９７０ 年，建制之初，主要任務是伐木和修
路，全區僅有２ 臺５０ ｋＷ 的柴油發電機，用于林區政
府機關照明之用，廣大人民群眾照明只能依靠點煤油
燈。為解決群眾照明需要，按照國家提出“小型為主、
社辦為主、服務生產為主”的小水電建設“三主”方針，
神農架林區開始了水電建設，受當時資金、技術制約，
電站以小型為主。由于電網建設非常滯后，各林場、各
鄉鎮建設的電站主要以滿足當地群眾的照明為主，不
能上大網運行，截止１９８０ 年，全區電站裝機不足
３ ０００ ｋＷ。當時林區電網接入的是襄樊電網系統，處
于電網的末端，在用電緊缺的時候，是被限電的首選，
大多數時候，林區的用電僅靠幾個小水電站的發電來
保證政府機關及醫院的用電，林區人民飽受缺電之苦。
能用上電，是當時全區人民的期盼。
２）發展階段（８０ 年代至２００６ 年）。主要任務是加
快農村電氣化建設，幫助山區農民脫貧致富，促進工農
業生產的發展。期間，國務院相繼印發了國發〔１９８３〕
１９０ 號、國發〔１９９１〕１７ 號、國辦通〔１９９６〕２ 號文件，明
確了一系列促進中小水電、農村電氣化發展的方針政
策。這些政策中主要有：①對小水電實行“自建、自
管、自用”的“三自”政策；②“小水電要有自己的供電
區”的政策；③小水電實行“以電養電”政策；④小水電
實行低增值稅政策；⑤國家對小水電優先提供政府貸
款；⑥國家對調節性能好和能實現流域梯級開發的小
水電項目實行優先立項審批的政策，鼓勵全民辦電。
由于國家政策的鼓勵，使水電建設蓬勃發展，小水電建
設出現了一個高潮，截止２００６ 年，全區建成電站６９
座，裝機８３ ３１５ ｋＷ。由于多頭管理以及招商引資政
策等原因放寬了對小水電的監管，在電站建設中手續
不全，審批審查不到位，建設不規范等現象也在一定程
度上存在。
３）規范發展階段（２００６ 年以后）。主要是依法依
規加強小水電站的建設與管理。２００６ 年，國家環保總
局印發了枟關于有序開發小水電，切實保護生態環境
的通知枠（環發〔２００６〕９３ 號）。枟通知枠要求：小水電開
發建設項目必須嚴格按照建設程序報批、核準，規范各
項前期工作和審查審批程序。要按照枟環境影響評價
法枠和枟建設項目環境保護管理條例枠的有關規定，進
行環境影響評價。建設單位在報送可行性研究報告或
項目申請報告前，應當完成項目環境影響評價文件的
報批手續。未取得省級環保部門環境影響評價審批文
件的項目，不予核準或審批，建設單位不得開工建設。
上述規定，提高了小水電項目的進入門檻，有效防止了
小水電的不合理開發對生態環境的影響和破壞，對有
序開發、有償使用水資源起到了積極的推動作用。根
據國家環保總局的文件要求，湖北省政府辦公廳印發
了枟關于全省１５１ 個在建水電項目進行整改的通知枠
（鄂政辦電〔２００６〕１３７ 號文）。林區政府也針對小水
電開發建設過程中存在的“項目核準手續不完備、生
態植被恢復不到位、管理不到位、安全隱患多”等問
題，采取了審慎、嚴格的審批措施。對當時在建、已建
和規劃的電站補辦了審批手續。
２　成績與問題
水電作為清潔可再生能源，一直是國家鼓勵和大
力提倡開發的。林區的水電建設從２０ 世紀６０ 年代起
步，歷經半個世紀的發展，水電站建設從無到有、從小
到大，對林區經濟社會發展作出了積極貢獻。
１）發展了經濟。特別是２０００ 年，由于“天然林保
護工程”的實施，神農架全面禁伐天然林，森工及相關
產業停產，工業經濟全面下降，也使全區幾千名林業工
人一夜之間全部下崗，社會矛盾進一步激化。２０００
年，神農架全部工業企業完成工業總產值不足７ ０００
萬元，按可比價計算同比下降３１．２％。在國家補償政
策尚未到位、產業選擇相對單一的情況下，林區政府選
擇了發展小水電，通過幾年的建設，水電產業也成為林
區經濟的支柱產業。
２）保障了民生。神農架林區建制之初，全區僅有
２ 臺５０ ｋＷ 的柴油發電機，廣大人民群眾照明只能依
靠松樹結、干竹子、煤油燈。神農架通過建設小水電，
解決了當地群眾的生產生活用電問題。截止“十一
五”末，林區鄉、村通電率達到１００％；全區戶通電率達
到１００％，為徹底告別無電村、推進農民就業、改善農
村生產生活條件起到了積極作用。
３）促進了生態環境保護。長期以來，神農架廣大
人民群眾生產、生活所使用的能源主要是以薪材為主，
僅此一項每年就要燒掉１２ 萬ｍ３ 木材，導致神農架的
森林覆蓋率大幅下降，引起國內外的廣泛關注。２０００
年經國務院批準，神農架全面實施“天然林保護”工
程，神農架林區范圍內開始禁止砍伐天然林和薪柴林，
人民群眾的生活、取暖問題日益嚴重。１９９０ 年，神農
架林區被列入全國１００ 個農村電氣化試點縣之一，
２０００ 年，被國家水利部列入“十五”期間全國４００ 個水
電農村電氣化縣。１９９５ 年，為切實保護神農架國家級
７
水電與新能源２０１４ 年第１２ 期
自然保護區的生態環境，世界銀行在神農架實施了保
護區示范項目———ＧＥＦ 項目，并投入資金在神農架保
護區內修建了兩座小水電站，對降低保護區內森林消
耗和減少對生態環境的破壞起到了積極的推動作用。
自神農架開展農村電氣化建設，把以電代燃料與退耕
還林、還草和天然林保護等生態平衡工程有機結合以
來，神農架實現了資源的優化配置。到２０１３ 年農村戶
均燒柴量減少５０％，城鎮居民基本不燒柴，代柴量達
到２ 億ｋｇ。保護退耕還林（草）面積１．３３ 萬ｈｍ２ ；保護
自然保護區面積７．７ 萬ｈｍ２ ；保護天然林面積１７．３
萬ｈｍ２ ；減少水土流失面積０．９ 萬ｈｍ２ ，全區森林覆蓋
率回升到９１％。
４）神農架林區的小水電的發展，對地方發展起到
了積極的推動作用。但事物總是一分為二的，由于思
想認識和管理不夠，小水電建設也導致對生態環境的
某些負面影響。主要表現在：①設計有缺陷，２００３ 年
以前建成的電站在設計過程中，沒有考慮永久性生態
流量泄放問題。造成下游河段減水、斷水，對流域自然
生態系統、河道水生動植物的生長環境有一定影響；②
受是林區地形地質條件的制約，大多數電站無建庫條
件，有調節庫容的電站相對較少，電站多為徑流式，對
公路沿線水生態景觀也有較大影響；③部分水電企業
建成發電后沒有進行項目驗收，導致環境影響防治措
施不能落實，形成新的破壞。
為此，２００８ 年，神農架林區政府委托環保部環境
規劃設計院編制了枟神農架林區水電開發和利用環境
影響報告枠，成為全省第一個編制區域水電開發環境
評估規劃的地方，并通過有關部門和專家的評審。在
２００６ 年之后，在神農架建設的水電站均進行了環境評估。
３　小水電的發展與治理措施
近年來，在湖北省委省政府的正確領導下，林區黨
委政府帶領全區人民按照“保護第一、科學規劃、合理
開發、永續利用”方針的要求，堅持“保護就是發展，綠
色就是財富，文明就是優勢”的理念，著力探索在加強
保護的前提下小水電的發展與治理措施。
１）大力發展小水電代燃料工程。小水電代燃料
工程是國家為改善生態環境、減少森林砍伐、防止水土
流失而啟動的旨在從根本上解決農民生活燃料和農村
能源短缺問題的一項民生工程。神農架林區于２０１４
年被水利部批準為全國１１ 個小水電代燃料生態示范
縣建設試點之一。林區共規劃解決全區８ 個鄉鎮、所
有農村居民代燃料需求。規劃對５ 座國有老電站進行
改造后作為代燃料電站，對其增容改造后的收益作為
代燃料電價補貼的資金來源。神農架林區對代燃料戶
采取電價補貼方式，代燃料戶年用電量在１ ２００ ｋＷ· ｈ
以內，按照０．２ 元／（ｋＷ· ｈ）給予據實補貼。通過代
燃料工程建設，促進農民多用電、少燒柴，從而起到保
護作用。
２）嚴格有序關停若干小水電。以２０９ 國道公路沿
線可視范圍內以及景點景區和生態效益低下的電站為
主要關停對象，分期逐步關停。自２０１２ 年起林區開始
此項工作，現已關停６ 座電站。并對公路沿線、景點景
區、生態低效的３１ 座，總裝機容量為４７ ３００ ｋＷ 的水
電站編制了關停規劃，擬在３ ～５ ａ 內依法關停。
問題是關停的電站所需補償費用巨大，且對地方
經濟發展有很大影響，也會導致大量工人下崗，產生新
的社會矛盾和糾紛。早在２００６ 年林區就向省政府提
出先行關停２０９ 公路沿線可視范圍內以及影響景區、
景點的小電站， 到２０２０ 年逐步關停裝機容量在
５００ ｋＷ 以下電站的計劃。因地方財政薄弱，補償資金
難于落實，導致關停計劃沒有實質性進展。由于國家
對小水電站建設的政策始終是鼓勵和提倡的，國家沒
有關停電站方面的相關政策，沒有國家和省里的政策
與資金的支持，全部由林區地方財政承擔難以落實，不
建立生態補償機制、解決電站關停的資金和人員的安
置問題，關停工作將只能停留在規劃上。
３）對審批手續完備的小水電站嚴格管理。對于
所有手續完備，已建成運營且有生態水放流設施的水
電項目，督促落實生態水放流，打通生態走廊，確保綠
水長流；對在生態保護和安全措施上不到位的水電站，
限期整改，并要求修建永久性生態水放流設施；并擬對
所有電站的生態放流設施進行在線視頻監測。
對已建成運營的且生態水放流設施完備的水電站
督促落實生態水放流。近年來，由于人員工資、稅費等
上漲因素，小水電上網電價長期沒有調整，跟不上物價
的上漲速度，小水電整體經營效益下降，如果不建立對
電站放生態水造成損失的補償機制，一味地依靠行政
強制，將很難起到應有的效果。
４）加大對神農架以獎促保和生態補償的力度。
國家在劃定主體功能區時，將神農架劃定為限制開發
和部分禁止開發區，使神農架豐富的資源不能開發利
用，產業發展受到很大限制，加之神農架未享受到國家
西部大開發的有關政策，嚴重制約了神農架經濟社會
發展，發展水平遠落后于全省其他地區。鑒于神農架
在生態保護中的不可替代性，建議國家有關部門加大
對神農架的生態補償力度，建立長效的生態補償機制，
建立生態保護的獎勵機制，以調動生態保護的積極性。
８

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