二,我國的能源結構對煤的依賴,來自于經濟發展模式對現有能源結構的依賴
我國煤炭產量世界第一,煤的消費占了能源總量的74%.我國石油資源貧乏,但煤資源就很豐富,為了彌補石油的不足,唯有加大力度開采煤礦.值得指出的是,20多年的發展造就了經濟增長的奇跡,然而這個增長過度依賴資源消耗,尚未能夠以勞動生產率的提高為支撐.2003年我國消耗的鋼材,水泥,煤炭,電分別占世界消耗量的30%,40%,30%,13%.而對能源使用的效率之低更是讓人觸目驚心.據報道,每增加1美元GDP,中國所耗能源為世界平均量的3倍,美國的4.7倍,德國的7.7倍,日本的11.5倍.根據亞洲開發銀行的估算,中國每實現1000美元的GDP就需要消耗0.78桶原油,是亞洲各國平均水平的兩倍,是經濟合作與發展組織發達國家成員國平均水平0.37桶的兩倍多.又根據有關報道,我國每噸標準煤的產出效率僅相當于日本的10.3%,歐盟的16.8%.中國經濟的發展未能擺脫粗放,外延的模式.結構不合理,效益不好,生態環境破壞等問題長期得不到改善,能源,原材料,交通運輸,土地供應短缺已構成發展的重要約束.能源利用方式的高消耗,粗放利用,導致了原材料生產,開采中的重產量,輕綜合利用的濫開濫采行為.
采煤企業對高密度,高強度采掘方式的依賴,又來自于一些地方政府財政結構和經濟發展沖動對GDP的依賴.由于油氣能源緊張,煤炭生產利潤空間加大,超負荷生產是順利完成財政指標,突破GDP數字的便利而不費事的選擇.對利潤,GDP指標的迷信,被難得的"市場機遇"進一步放大.中國能源需求的快速增長,以及能源供給的嚴重短缺所帶來的嚴峻矛盾已經成為煤礦事故的催化劑.從長遠來看,將導致煤礦資源的耗竭,從目前來看,后果就是煤礦搶工搶點,濫采濫挖,越挖越深,越挖越險.煤礦的超負荷運轉,不僅超出了自然資源的承受能力,最直接的后果就是礦工的災難.
三,礦難的背后是煤炭行業承載了過重的生產任務
我國經濟正處在高消耗的重工業化時期,以高物耗和高能耗為特征的粗放型經濟增長方式又進一步加劇了能源的壓力.煤炭是我國最主要的能源,牽動著經濟發展全局.一面是煤炭供應偏緊,能源已經成為制約經濟發展的瓶頸;另一面是生產能力不足所導致的超能力生產,以及由此引發的礦難.如何解決好這一矛盾,是在中長期范圍內保障煤炭行業安全生產的著眼點.
第二節 改革開發以來中國煤礦體制和監察體制的變遷
一,改革開發以來中國煤礦體制的變遷
1986年3月19日,第六屆全國人大常委會十六次會議通過《中華人民共和國礦產資源法》,于1986年10月1日起施行.該法明確了資源有償使用的原則,但對不同資源的補償標準還不夠明確,合理.
1988年,撤銷煤炭部,石油部,水利電力部,成立能源部.
1993年,撤銷能源部,重組煤炭部,電力部.
1996年8月29日,第八屆全國人大第十二次會議通過《關于修改〈中華人民共和國礦產資源法〉的決定》以及與之配套的《礦產資源勘察區塊登記管理辦法》,《礦產資源開采登記管理辦法》,《探礦權,采礦權轉讓管理辦法》,《礦產資源補償費征收管理規定》等多項配套法規和規章.
1998年,在政府機構改革中,撤銷煤炭部,家經貿委下設國家煤炭工業局;原煤炭工業部直屬和直接管理的94戶國有重點煤礦下放地方管理.國家煤炭工業局的主要職責是擬定煤炭工業的發展戰略,行業規劃,研究提出發展煤炭工業的方針,政策和法規;組織 制訂行業規章,規范和技術標準;整頓煤炭生產和經營秩序等,其職能類似于行業學會性質,不利用煤礦安全監察和管理.
2001年3月,撤銷國家煤炭工業局,有關行政職能并入國家經貿委.
2003年3月,國家經貿委撤銷,在國家發改委下設能源局,負責制定我國煤炭工業中長期發展政策.
自1988年至1998年10年間,煤炭部撤銷～重組～撤銷,煤炭行業的管理部門幾經易手,煤炭管理職能始終未能理順.自1980年開始,原國家經委每年下撥8000萬元專項資金給煤炭部,作為安全投入.1988年中國統配煤礦總公司成立后,專項資金取消,由總公司從所屬煤炭企業中按噸煤提取安全投入費用,總額仍保持在5000萬元左右.1993年以后,隨著企業擴權,原煤炭部不再集中掌握安全資金,從煤炭企業集中上收的安全投入費用下發各礦務局自行掌握.由于煤炭嚴重供大于求,煤礦經濟效益滑落低谷,安全投入欠賬逐年增多.特別是2001年撤銷國家煤炭工業局,煤炭行業更是卻少了專職的管理機構.煤炭部撤消以后,煤炭行業管理職能一分為四,安全由國家安全生產監察局負責,資源管理由國土資源部負責,規劃和項目審批由國家發改委負責,生產技術管理由企業自己負責.隨著我國經濟體制改革的深化和社會主義市場經濟體制的逐步建立,國有企業走向市場,企業形式多樣化,并成為自主經營,自負盈虧,自我發展,自我約束的主體.在煤炭機構改革中,一些煤礦經濟管理部門的行政管理職能逐步削弱,加上部分企業沒有良好的自我約束能力,這也是引發煤礦安全事故的原因之一.
二,改革開發以來中國煤礦監察體制的變遷
1983年,煤炭工業部頒布《煤礦安全監察條例》,指定煤炭部的監察部門,省一級的安全監察局,國有礦山的安全監察處和縣一級的安全監察科共同承擔安全責任.這一體系結構在1999年前基本沒有變化.
1999年12月30日,國家煤礦安全監察局成立.負責全國煤礦安全監察工作,在重點產煤省和地區建立煤礦安全監察局及辦事處.省級煤礦安全監察局實行以國家煤礦安全監察局為主,國家煤礦安全監察局和所在省(自治區,直轄市)政府雙重領導的管理體制.
2000年1月,國務院決定在煤炭工業局之外再設立國家煤礦安全監察局(SACSS),這是中國政府第一次建立獨立于煤炭生產管理機制的煤礦安全檢查機制,負責全國的煤礦安全.它與2001年成立的國家安全生產監督管理局實行一個機構兩塊牌子,下設煤礦監察一司(監管大中型煤礦企業),二司(監管小型煤礦企業).煤礦安全生產及管理下放到地方的各礦務局負責,而安全生產的監察由新設立的煤礦安全監察局負責.國家煤礦安全監察職能主要職責是:對煤礦安全實施重點監察,專項監察和定期監察,對煤礦違法違規行為依法作出現場處理或實施行政處罰;對地方煤礦安全監管工作進行檢查,指導;負責煤礦安全生產許可證的頒發,管理工作和礦長安全資格,特種作業人員的培訓發證工作;負責煤礦建設工程安全設施的設計審查和竣工驗收;組織煤礦事故的調查處理.地方煤礦安全監管機構的主要職責是:對本地區煤礦安全進行日常性的監督檢查,對煤礦違法違規行為依法作出現場處理或實施行政處罰;監督煤礦企業事故隱患的整改并組織復查;依法組織關閉不具備安全生產條件礦井;負責組織煤礦安全專項整治;參與煤礦事故調查處理;對煤礦職工培訓進行監督檢查.根據上述職責,省級人民政府結合本地實際情況對地方煤礦安全監管機構及其職責做出具體規定.
2000年11月7日,國務院第32次常務會議通過《煤礦安全監察條例》,自2000年12月1日起施行.煤礦事故仍然不斷.
到2001年,包括19個省級煤管局及68個安全監察辦事處的國家,省,地區三級煤炭安全垂直監察體系建立.這一年,《煤礦安全監察專用設備管理暫行辦法》,《煤礦安全監察檔案整理規范》,《煤礦安全監察管理暫行辦法》,《煤礦礦用產品安全標志管理暫行辦法》相繼出臺.
2003年3月,國家煤礦安全生產監督管理局被升格,為國務院主管安全生產綜合監督管理和煤礦安全監察的直屬機構.國家煤礦安全監察局及其分支機構與其負責監管的煤礦之間,沒有任何經濟或體制上的聯系,成為獨立的第三方監管人.
2004年11月,國務院調整補充了部分省級煤礦安全監察機構,將煤礦安全監察辦事處改為監察分局.
2005年2月,中國國務院決定把國家安全生產監督管理局升格為國家安全生產監督管理總局,同時專設由總局管理的國家煤礦安全監察局,提高監察的權威性,強化煤礦安全監察執法.
如今,中國現有省級煤礦安全監察局20個,地區煤礦安全監察分局71個,從業人員大約有2000名左右,這么多的人監管全國26000個大小煤礦,實在是顯得勢單力薄,力不從心.即使有省,市,縣級的安全生產監督管理局,但是這個政府機構人員少,在山西,陜西,河北,河南等煤炭生產的大省,有不少擁有幾百上千的大小煤礦煤窯的縣,由于財政緊張和編制的限制或被擠占,這些的安全生產監督管理局通常只有數名官員,其中還有不少是兼職的,缺少煤礦安全專業知識.這樣的安全監督管理局本身屬于一個卻什么權力也沒有的空架子,他們在整個的煤礦企業的決策過程和經營管理之外,沒有任何的人事權和財權,更不是象公安局,工商管理局和稅務局那樣,他們完全沒有司法權.在這種情況下,對礦山的安全生產,他們能監督,管理的事情就有限了.煤礦安全監察人員主要由所屬地區的煤礦,以前煤礦職能管理部門的有關人員組成,他們和所屬地區的煤礦有著千絲萬縷的關系,無論從感情上還是從人際關系上,都會左右對煤礦的監察力度,甚至會出現不嚴格執法的現象.所以,煤礦安全監察人員應采取異地執法的方式,以利于嚴格執法.從國外主要產煤國家的情況看,對于作為資源性能源產業的煤炭工業,政府監管和調控的手段都比較強.美國年產煤炭10億噸左右,美國能源部擁有14000名直接雇員,其中2000人左右從事與能源政策相關的工作.能源部下屬的能源信息署擁有600多名職員.
二,我國煤礦體制和監察體制存在的不足之處
我國煤礦長期以來力圖建設"國家監察,行業管理,群眾監督"的管理體制,強調各個經濟管理部門"管理生產必須管理安全"的思想,國家確立"企業負責,行業管理,國家監察,群眾監督"的安全生產管理體制,明確企業是安全生產工作的主體,但實際中確存在一定的問題. 近年來,隨著煤炭行業管理機構的撤銷,國家對煤炭行業的宏觀調控乏力.特別是一些產煤省撤銷了煤炭管理機構,政府對煤炭工業的行業監管弱化,資源管理,技術政策,勞動管理,綜合利用等方面的監管都不到位.煤炭行業管理相對弱化,宏觀調控乏力,安全管理缺乏有力的體制保障,煤礦安全監察體制不完善.
經過幾番改革,變動之后,煤礦安全 "國家監察,地方監管,企業負責"的基本格局確定,煤炭行業管理與安全生產監管分屬不同政府組織的機構設置也漸次清晰.但長期以來,政府既要管生產,又要抓安全的觀念,在短期內仍難以徹底消除.
第三節 國家對煤礦監管方式不合理,不到位,不強硬
一,國家監控體制不健全,沒有處理好幾個關系
(一)是國家,地方和企業的關系
"國家監察,地方監管,企業負責",是煤礦安全工作的基本格局.國家在明確界定國家煤礦安全監察職責的同時,賦予了地方政府八項職責,著重體現事權一致的原則,按照規定煤礦安全工作主體是企業,責任也在企業.國家監察和地方政府監管,主要在于安全執法,監督檢查和協調指導,不能代替企業內部的安全管理.在這個模式下,國家監察中發現出的煤礦安全問題采取2方面措施,一是直接對煤礦進行處罰,二是對當地政府提出整改建議 ,由當地政府監督煤礦落實整改.由于當地政府的安全監管機構人員少,煤礦專業性不強,監管落實起來有一定的難度.煤礦企業落實整改隱患時有時將整改情況直接報告給煤礦安全監察機構,當地政府很少過問具體落實情況,實際上地方監管有時就是一句空口號.現實中,地方政府對于煤礦的執法還是很有必要的,煤礦如果不按規定整改隱患,地方政府就應該采取必要行政,司法手段對煤礦實行強制執法.因此,國家監察內容應增加對地方政府的監察內容,應對地方政府的不作為或是少作為給予一定的行政干預或是處罰,這樣才能落實地方監管的責任和積極性.
(二)是煤礦安全監察機構與地方煤礦安全監管部門的關系
這兩者之間應該是分工協作關系.各級煤礦安全監察機構要重視發揮地方監管機構的作用,主動征求監管機構的意見;各級地方監管機構要注意維護國家煤礦安全監察的權威性,接受駐地監察機構的檢查和指導.既有分工又有協作,共同做好工作.但在實際中, 煤炭行業管理部門只注重類似技術方面的行業管理,而對安全問題則認為主要是安全監察機構的事情.
(三)是地方煤礦安全監管部門與煤炭行業管理部門的關系
煤炭行業管理部門對煤礦安全的監督管理,這種監管具有一定專業性,通常是通過行業規劃,行業技術政策,行業內部指導協調等途徑和手段來實現的.安全監管部門對煤礦安全的監督管理,具有一定的綜合性和宏觀性.二者相互補充,相互兼容,都很重要.
四是地方安全監管部門與煤炭企業的關系.二者之間是監管與被監管的關系.煤炭企業特別是特大型,大型企業,在接受國家安全監察的同時,應該主動接受地方安全監管部門的監督指導,自覺執行監管部門規定的各項制度,重大情況及時報告,把企業安全生產工作置于地方政府的有效監管之中.地面安全監管部門也應加大對煤礦的監管力度,同時也應充實專職煤礦監管人員,完善監管內容,落實監管責任制,為煤礦安全生產提供優質高效的監管服務.
二,國家對煤礦安全監管的不到位導致安全技術設備投入太低
2003年年底,財政部,國家發改委,國家安全生產監督管理局和中國煤炭工業協會根據國務院指示,曾對建立煤礦安全設施投入長效機制進行了調查研究.通過對13個省區調查分析,認為規模以上煤礦安全欠賬達300多億元,由此推算出全國煤礦安全欠賬高達500多億元.另外,監察煤礦安全投入時只看財務數字,而不看產品質量.例如,陳家山煤礦的安全生產成本被要求嚴控在噸煤78元以內,救護隊員曾經發表感慨"我們買的十臺呼吸器,質量都不是很好;我們下井穿的膠鞋基本上三天就會開裂,便宜啊!"這只是一個縮影.
三,安全監察監管標準操作性不強, 監察出來的問題落實難
盡管國家發布了一系列關于煤礦的法律法規和規程,但是目前安全監察監管標準還不健全,不完善,還處于試行階段,不具備明確的可操作性,給煤礦安全監察工作帶來了一定的難度.再有,安全監察部門查出來的問題在實際落實中并不盡人意,有的問題僅是"說在嘴上,寫到了紙上",落實難.有的煤礦對于查出問題沒有整改前仍邊生產,邊整改.