(三)煤礦企業安全文化建設的手段
1,安全宣傳手段.抓好安全宣傳教育工作,必須先從強化安全意識入手.煤礦企業要采用多形式,多陣地,多媒體,廣泛,深入,持久地對職工進行安全意識教育.運用傳統的安全文化建設手段:安全宣傳墻報;安全生產周(日,月);安全競賽活動;安全演講比賽;事故報告會等.在安全意識教育中,要堅持不懈地抓好六種教育:一是堅持不懈地抓好"安全第一,預防為主"的宣傳教育;二是堅持不懈地抓好安全責任重于泰山的宣傳教育;三是堅持不懈地抓好"典型案例,警鐘長鳴"的宣傳教育;四是堅持不懈地抓好居安思危,反驕破滿的宣傳教育;五是堅持不懈地抓好"遵章守紀,按章操作"的宣傳教育;六是堅持不懈地抓好"狠抓三違,杜絕事故"的宣傳教育.
2,安全管理手段.通過安全管理調節人,機,環境之間的關系,建立一種與煤礦安全文化相適應的,關系協調,運轉高效的安全生產運行機制,達到安全生產管理的期望目標.例如,安全目標管理;無隱患管理;安全監督檢查;嚴格事故報告和處理等.
3,行政手段.通過安全生產監管部門,行業管理部門以及企業內部的行政管理部門,依靠行政管理的強制力,在落實國家及行業法律,法規,條例,企業規章制度的過程中,規范員工的行為,教育員工豎立遵章守紀的安全意識和理念.例如,堅持貫徹安全設施"三同時"制度;堅持推行安全管理"五同時"制度等.
4,科技手段.依靠科學技術進步,推廣先進的安全技術成果,不斷改善勞動環境和作業條件,實現生產過程的本質安全化,并持續提高安全生產技術水平和轉化率.其實質是利用安全文化的物質文化和安全文化物化的技術,材料,設備,裝置等,維護和保障安全生產條件,保護員工在勞動過程中的安全與健康.例如,各種安全新工藝,新材料的應用;在有毒,有害環境中使用機器人代替人工作業等.
5,技術經濟手段.充分掌握和運用經濟規律及其杠桿作用,采用科學合理的方法,適應煤礦的安全文化和經濟背景,保障安全所需要的投入,創造良好的勞動作業環境,實現安全生產,達到以最小的安全投入,取得最大安全技術效益的目標.
6,安全法制手段.利用勞動安全與衛生或勞動保護的法律,法規及國家的有關政策,對煤礦的安全生產現狀和發展規劃進行安全監督和監察,用安全法規來規范企業,員工的安全行為.安全的行為,安全的道德,安全文明生產已成為企業安全制度文化的基礎.
三,加強煤礦隊伍建設
(一)加快加大強煤礦專業技術人才隊伍建設
(1)改善煤礦技術人員待遇.打破論資排輩的陳規陋習,在收入分配上,適當向技術人員傾斜,大幅度提高業務技術骨干和有突出貢獻的技術人員的收入.在煤礦效益大幅度增長的情況下,煤礦有條件也有能力改善他們的待遇.
(2)充分發揮技術人員的作用.要充分尊重和發揮技術人員在安全生產中的作用,賦予他們支配與其職務相適應的人力,財力的權力,使他們有職有權,權責統一.
(3)增加生源供給.國家應通過建立煤礦教育基金,實施財政補貼,及減免相關專業學費等措施,擴大大專院校煤礦安全生產專業招生規模,增加生源供給.目前安全生產專業在大專院校仍屬二級學科,與安全生產在經濟社會發展中的地位極不相稱.建議把安全生產專業升為一級學科.
(二)穩定隊伍,全面提高隊伍的整體素質
煤礦的工作環境惡劣,危險性大,而工資收入低,福利條件差,是長期以來煤礦職工隊伍整體素質低的主要原因.為提高煤礦職工隊伍的整體素質,首要的問題是保證職工隊伍的相對穩定,建議:
1,研究制定煤礦企業的最低工資標準.為了穩定煤礦職工隊伍,國家應研究制定煤礦一線工人分地區最低工資標準,并根據需要適時進行調整,并向社會發布,吸引較高素質的人來煤礦工作,同時對煤礦經營者進行有效約束.
2,制定有利于穩定煤礦職工的管理辦法.提高協議工養老保險和工傷保險提取比例,對煤礦現行用工制度進行改革,支持企業實行協議工可定期轉為長期合同制工人,穩定職工隊伍.
3,加強安全知識教育和安全技術培訓,提高各類人員的意識,增強自我保護能力.加強煤礦職工培訓.制定新的符合實際的培訓標準和培訓教材,以防培訓流于形式.煤礦企業要提高認識,積極配合有關部門對從業人員進行教育和培訓,合理利用現有人力資源,采取有效措施,充分調動各專業人員的積極性.根據安全教育的反復性,要對職工進行經常性的安全知識教育,特別是要做好新入廠職工的"三級"安全教育,"四新"項目,變換工種,復工等的安全教育,以及特種作業人員,礦長(經理),安全管理人員資格培訓和復審.新招收人員必須經培訓考核合格,方可上崗作業.通過培訓來提高各類人員的素質,從根源上消除人的不安全因素,從而達到預防事故發生的目的.
4,提高從業人員的安全意識.要使煤礦職工從思想上引起對安全生產的認識,把要我安全變為我要安全,使自覺履行安全生產責任制成為現實,形成安全資金投入自覺化,安全動作習慣化,提高設備設施的本質安全,減少人為失誤,預防事故發生.
(三)中央政府要高度重視煤礦安全建設,把煤礦人力資源的開發納入國家重點建設項目,盡快解決煤礦人才奇缺的問題
(1)解決資金來源.根據需求由中央政府,省政府財政和企業三方投資.資金的使用方向有兩個:一個是對傳統落后的煤礦生產工藝進行現代化的技術改造,二是大力發展煤礦教育事業.
(2)煤礦人力資源開發的設想.目前全國煤礦中專學校和大專屈指可數,其它的如煤礦職工中專,煤礦類大學本科院校也難以滿足市場需要.為此,必須大力發展煤礦教育事業,從而提高職工整體素質,達到以素質保安全,向素質要安全的目的.
(3)創辦煤礦職工中專.可以根據煤礦的分布狀態,統籌安排集中在煤礦聚集地區的煤礦職工中專,目的是解決井下農民工的素質低問題.力爭現有的低層次的農民工都能進入職工中專就讀,學文化,學技術,學安全,學管理,拿文憑,通過學習力爭幾年內改變目前礦工大多數是素質不高的農民工現象,把文化層次提高到中專以上.要禁止文盲半文盲下井當礦工的傳統行為,以便提高煤礦職工的全員素質.
(4)創辦煤礦大學.中國礦業大學已經擁有北京校區,徐州校區和南湖校區,如果再建立其他煤礦生產地區分校,這不僅是中國礦大持續發展的重大舉措,也是煤礦教育事業發展的重大舉措.
第二節 政府應采取的措施和政策
一,進一步完善煤礦安全監管體制
(一)國家必須建立科學完善的煤礦安全監察,監管體制
幾年來的實踐證明,實行煤礦安全國家監察制度,建立全國統一,垂直管理的煤礦安全監察執法隊伍,有利于強化國家對煤礦安全的宏觀管理職能,做好統籌協調,監管服務等工作;有利于建立煤礦安全工作制衡,促進機制,監督企業把安全工作落到實處;有利于克服地方保護,單位保護等實際問題,維護行政執法的公正性和國家法律的嚴肅性;也有利于煤礦事故背后一些深層次問題的查處解決,切實有效地推動煤礦安全工作.
國家安全生產監督管理局是一個行政部門,權力十分有限,而安全生產中的重大責任事故問題往往與行政機關瀆職侵權相聯系.所以,負有監督職能的人大及檢察機關,尤其是行使法律監督職權的檢察機關在遏制重大安全生產事故方面應發揮更大的作用,國家應建立和完善司法和監察機關在處理煤礦事故時發揮更大作用機制,加大司法監督,人大監督的力度.
進一步確立包括煤礦安全在內的安全生產行政責任追究制度,以強化地方政府落實監管職責.掌管國家安全生產的國家安全生產監督管理局官員,應當將減少煤礦事故作為工作重點的重點,并且采取責任制,再發生嚴重煤礦事故,有關主管官員應當辭職.而象山西,河南,陜西這樣的煤礦資源大省,其主要負責人應當簽下軍令狀,將減少煤礦安全事故,作為自己施政的主要內容.如果省內再發生嚴重礦難事故,主要負責人應當引咎辭職,同時嚴厲追究各級官員和大小礦主的責任.
煤礦安全的監察是一項技術性很強的工作,煤礦安全監察工作應該具備技術支撐體系,包括 :完備的煤礦安全標準體系,為監察提供技術依據;先進的監察技術和儀器裝備,力求對瓦 斯災害事故的分析科學準確;配套的產品質量監督檢驗裝備.完備的技術支撐體系是提高監察水準的可靠保障,國家應盡快完善煤礦安全標準體系,為安全監察機構配備先進的監察裝備.
(二)進一步完善煤礦安全監察體制,應該把握好五個層次和四個關系
五個層次是:各級政府要肩負起保持煤礦安全穩定的重要責任;煤炭行業管理部門要按照"管事必須管安全"的原則加強工作;安全生產監管部門要依法履行對煤礦安全生產監督管理的職責;煤礦安全監察部門要加大監察執法力度;各部門之間要主動加強協調和溝通,完善聯合執法機制.四個關系是:一是國家,地方和企業的關系.煤礦安全工作主體是企業,責任也在企業.國家監察和地方政府監管,不能代替企業內部的安全管理.二是煤礦安全監察機構與地方煤礦安全監管部門的關系,煤礦安全監察機構要重視發揮地方監管部門的作用,主動征求地方監管部門的意見;地方監管部門要注意維護國家煤礦安全監察的權威性,接受駐地監察機構的檢查和指導.三是地方煤礦安全監管部門與煤炭行業管理部門的關系.煤炭行業管理部門對煤礦安全的監督管理具有一定的專業性,安全監管部門對煤礦安全的監督管理具有一定的綜合性和宏觀性,兩者相互補充,相互兼容.四是地方安全監管部門與煤炭企業的關系.煤炭企業要主動接受地方安全監管部門的監督指導,監管部門也要尊重企業的生產經營自主權,為煤礦安全生產提供優質高效的監管服務 .
(三)國家煤礦安全監察機構對煤礦的重點監察內容應為:
1,對超能力,無能力煤礦及整體承包的國有地方煤礦分類監管.這部分煤礦安全投入少,存在裝備差,管理不到位等諸多問題,其安全隱患較大.部分實施承包經營國有地方煤礦這一問題也很突出.建議煤礦安全監察機構對這類煤礦進行重點監察.
2,規范煤礦生產能力核定工作.調查顯示,有些省區的煤礦核定生產能力是企業自行核定,沒有經過行業主管部門的復查驗收;有些省區自1997年以來沒有重新核定煤礦生產能力.建議國家有關部門建立一套科學規范的煤礦生產能力核定標準,定期對煤礦生產能力進行核定,為煤礦安全監察和行業管理提供依據.此外,為了保證煤礦主要設備的日,月,年檢修時間,建議重新制定科學的檢修標準,為煤礦安全監察提供依據.
3,應把時間和精力放在煤礦安全管理的安全生產投入督查,工傷保險督察,礦工培訓督察,事故隱患清除督察,事故責任追究等可持續安全生產的基礎工作上.
二,加強煤礦安全法制建設
重視和保護人的生命權,是煤礦安全生產法律法規建設的根本出發點和落腳點.加強煤礦安全法律法規建設,就是要用法律的手段把生產安全事故和人身傷亡降到最低限度.
(一)現行煤礦安全法律法規需要改進的方面
現行的煤礦安全法律法規還不能全面對事故做出相應規定,對具體問題沒有具體懲罰措施,影響了對事故的處理,并時有執法不嚴,有法不依,違法行為得不到及時處理等現象出現.比如法律法規規定煤礦企業在生產時必須進行安全投入,可并沒有具體規定如何投入,經費如何使用等問題.現有的法律只對已經造成傷亡事故的責任人進行刑事制裁,但并沒有對未出事故明知不安全仍強行作業的礦主進行刑事制裁,這難免會使礦主抱有僥幸心理.如果不在法律上對礦主形成強力約束,只單單各級煤礦安全監督局加強監管的話,可能會引起出事瞞報的現象.只有對違反煤礦安全操作的礦主實施刑事制裁,不管出沒出事只要違反了不是罰款而是判刑才能達到對事故的有效遏制.此外,執法隊伍剛剛建立,執法水平不高,力度不大.部分執法人員素質不高,直接導致了具體工作中的執法不嚴,有法不依,違法行為得不到及時處理等現象出現.所以應在法規中明確執法人員由于執法不利而應承擔的相應責任.
(二)加強煤礦安全法制建設基本原則
以《憲法》為根本,以《安全生產法》為核心,以安全生產的基本法律制度為骨架,構建煤礦安全生產法律法規體系;從我國國情和安全生產工作的實際需要出發,以控制重大,特大事故為重點,抓住需要解決的關鍵問題和薄弱環節,制定配套法規;堅持科學發展觀,根據實際需要,不斷完善安全生產法律法規體系;緊緊圍繞立足防范,關口前移,強化監管,依法行政,防止和減少生產安全事故,保障人民群眾生命和財產安全,促進經濟發展這一工作思路和宗旨,充分發揮安全生產法律法規在調整煤礦生產經營活動關系,規范煤礦的安全生產行為中的作用,加快立法步伐,形成適應社會主義市場經濟要求,有中國特色的煤礦安全生產法律法規體系.
(三)加強安全生產法制建設,就是要依法深化整治,加強源頭管理
經過近年來的努力,以《安全生產法》為主體,以相關法律法規,部門規章以及地方性法規規章為支干的安全生產法律體系,已經初步確立.煤礦安全工作基本上可以做到有法可依,有章可循.下一步,一方面要繼續加快配套法規建設,抓緊出臺煤礦安全行業強制性標準,以及事故調查處理條例,應急救援條例等;形成規定翔實具體,可操作性強的法律法規體系;另一方面要抓好法律法規的貫徹實施,切實做到有法必依,執法必嚴,違法必究,盡快建立健全煤礦安全生產法治秩序.
(四)加強煤礦內部制度建設
各個煤礦作為責任主體,是安全生產的內因;各種政策措施和政府有關部門的監管,則是外因,現實的選擇是以外因促內因,使責任主體真正負起安全的責任.煤礦必須建立和健全各級生產崗位責任制,完善各項安全管理制度,設備管理制度,安全技術培訓制度,職業安全健康管理體系等,并且在立法中規定監察煤礦制度建設的內容,以外因促內因,促進煤礦安全生產工作.
(五)借鑒國外經驗
國外經濟發達國家在煤礦安全生產立法方面均有一些成功的經驗可供借鑒,尤其是市場經濟比較發達的國家,已經形成較為完善的煤礦安全生產法律制度.我們應當加強煤礦安全生產方面的國際合作與交流,完善我國煤礦安全生產立法.比如提高死亡賠償標準,提高責任追究制度的可操作性,這樣增大了安全事故發生后的安全機會成本,有利于促進煤礦業主事前采取預防措施.在責任方面要形成操作性較強的,責任追究嚴厲的責任追究體制,在煤礦安全生產上起到震懾作用.

三,加大安全生產投入力度
(一)政府必須監控好新建礦井的安全投入,達不到要求的不予以投產
對于老礦也必須按照要求加大安全投入,否則給予停產整頓.政府也應該在煤礦監管,輿論宣傳等方面增加投入.為了滿足國民經濟發展對能源的需求,同時保障煤礦安全生產,國家將用三年時間,使現有煤礦安全保障的生產能力達到17.5億噸,同時關閉2億噸不具備基本安全條件的礦井,用煤炭大基地建設的新礦和擴建礦增加的能力彌補其缺口.今后三年內,為使5.5億噸現有煤礦生產能力變為具有安全保障的,測算需要投入約518億元.
(二)籌好和用好煤礦安全資金
1,資金渠道由企業自籌和國家投入兩方面解決.建議國家加大煤礦安全技術改造和安全科技投入,盡快彌補煤礦安全欠賬;建議地方政府允許煤炭企業按照《煤炭生產安全費用提取和使用管理辦法》(簡稱《管理辦法》)規定的高線提取安全費用,部分省在煤礦能承受的范圍內,可突破《管理辦法》規定的高線提取安全費用.
2,依法對安全資金的使用進行監管.目前安全資金的使用缺乏有效的監督,有些企業擠占和挪用安全資金.為此,建議有關部門,配合《管理辦法》,制定安全資金管理,使用和監督的部門規章,建立由煤礦安全監察部門和審計部門聯合對安全資金使用情況的監督制度,確保企業的安全資金管好用好.
3,提高安全標準,采用先進安全技術,需要大量資金投入,這對煤礦企業的利潤無疑會帶來巨大壓力.對此,國家應從政策層面采取相應措施,如調整煤電價格,規定提價的收入全部或主要部分用于改進煤礦的安全設施.這樣做,既能使煤炭企業增加引進安全技術的資金來源,也可對中國能源結構的合理化起到積極作用.
4,要從根本上解決安全欠債問題,主要還是靠吸引外部資本進入煤炭市場.目前大中型煤礦幾乎是清一色的國有,我們可以出讓一部分國有股權,所得資金用來填補安全舊債.山東省淄博礦業集團利用國家債轉股的政策,與國家開發銀行等3個債權人共同出資組建了山東東華能源有限公司.東華公司在基層單位全面實施二次產權制度改革,引入了電子,鋼鐵,鐵路等行業的投資者,還引進了職工資本.通過改革,淄礦集團已經化解了巨額債務,盤活了資產,銷售收入由1995年的14億元增加到2003年的41億元.
四,加快大型煤炭基地建設,組建大型煤炭企業集團,改造小煤礦
我國煤炭生產的突出特征之一是點多面廣,集中化程度低.2004年全國共有各類礦井26000處,平均每處礦井年產規模僅為5.8萬噸.其中84戶國有重點煤礦的600處礦井,平均年產規模為140萬噸;國有地方煤礦為11.6萬噸;鄉鎮煤礦僅為2.1萬噸.目前世界上一些主要產煤國家,都通過發展大公司,大集團,一方面形成相對壟斷的市場競爭格局;另一方面也促進了現代化大生產,大大提高了煤礦安全保障水平.2003年,美國前4家煤炭企業占據了全國煤炭產量的46.7%,澳大利亞前5家企業占有度為71.5%;南非前4家企業占有度為62.3%.而我國神華,大同,山西焦煤,兗礦,中煤能源,淮南,平頂山和開灤等8家特大型,大型煤炭企業,在全國煤炭產量中所占比重,共計也不足22%.因此,加快實施大公司,大集團戰 略,抓緊大型煤炭基地建設,盡快形成若干個億噸級的特大型企業,以及幾個年產規模5000萬噸左右的大型企業,是提高行業整體素質,從根本上改變我國煤礦安全狀況的一條治本之策.
(一)發展大型煤炭企業集團
大型煤炭企業具有經濟實力強,煤礦規模大,裝備水平高,人員素質高等優勢,煤礦安全保障程度高.要發揮大型煤炭企業的優勢,以大型煤炭企業為主體,通過聯合其他大型煤炭企業,兼并其他中小煤礦,形成具有大規模生產能力和現代化管理水平的大型煤炭骨干企業和企業集團,加強基地內小煤礦的收購,重組和聯合,淘汰落后生產力,保證資源的合理開發;要通過大基地規劃,礦區總體規劃和行業監管,規范探礦權和采礦權的設置,確保煤炭資源的合理接續.通過以上做法,提升具有安全保障的煤礦生產能力,同時改變我國煤炭產業集中度低,過度競爭的問題.
(二)聯合改造小煤礦
按照統一規劃,合理集中,正規開采,保障安全,依法監管的方針,繼續整頓和規范小煤礦.制定小煤礦整改規劃,引導小煤礦聯合改造,合理集中煤炭資源,統一規劃開發,提高單井生產規模,最大限度地減少小煤礦數量.積極推廣正規采煤方法,大力發展小型機械化.按照同一標準,規范小煤礦安全生產.加快培育和發展面向小型煤礦的綜合服務機構,形成完善的安全培訓,技術服務和應急救援體系.依法加強對小煤礦的安全生產監管,要嚴格控制小煤礦開工規模,保證小煤礦規模產能控制目標的實現. 同時,建議國家調整資源稅和資源補償費,將煤炭資源詳查納入公益性勘探范圍.通過國家調控,保證煤炭產需平衡,限制小煤礦的非法不安全生產.
(三)加快大型煤炭基地的建設
建議按照"穩定東部,開發中部和西南,研究新疆及青海的開發方式"的方針,加快大型煤炭基地的建設.國家規劃未來新增煤炭生產能力主要集中在大型煤炭基地內,要落實國家建設大型煤炭基地的優惠政策,加快大中型煤礦建設,逐步置換小煤礦生產能力,提高我國安全保障生產能力的比重.煤礦要按照安全高效煤礦水平設計,基本建設要嚴格按照"三同時"標準進行,使新投產的煤礦具有安全保障;根據煤炭資源條件,在大型煤炭基地內新建煤礦要以大型煤礦為主,中型煤礦為輔,停止建設小煤礦.要選擇一批條件好,發展潛力大的煤礦,積極有序地推進大型煤炭基地建設.要加強對煤炭資源開發的規劃工作,各級各地要編制科學合理的開發規劃,嚴格按規劃進行操作.要加大煤炭資源的勘探力度,特別要搞好評查和精查,摸清資源狀況,合理進行開發.要以科技為支撐,堅持高起點,高標準,高效率,努力提高煤炭開發利用的技術裝備水平.要按照國家環保要求,堅持誰開發,誰保護,誰治理的原則,處理好資源開發與環境保護的關系,走可持續發展的路子.要加快煤炭運輸的通道建設,完善交通運輸網絡,促進煤炭資源的外運.要進一步加大改革力度,推動體制和機制的創新,為大型煤炭基地建設提供動力支持.要充分利用"兩個市場,兩種資源",積極開發境外煤炭資源.