摘 要：確保糧食安全不僅是實現經濟社會平穩發展的基礎，而且是保證國家經濟安全的關鍵。在經濟全球化的背景下，影響我國糧食安全的國際因素與國內因素相互交錯，進一步加劇了我國糧食安全形勢的不確定性和復雜性。本文深入地分析了當前我國糧食安全存在的問題，認為解決當前我國的糧食安全問題，應該立足于國內，必須堅持自給為主，進口調劑為輔的原則，充分發揮好市場“無形手”和政府“有形手”作用，提出了通過采取多方面的政策措施，加強農業，發展糧食生產，來保障我國的糧食安全。
        關鍵詞：糧食安全、主要問題、原則、政策建議
       
       
        糧食安全的概念是在20世紀70年代初期由于世界性的糧食危機而提出來的。1983年4月，聯合國糧農組織對糧食安全的定義是“保證所有人在任何時候都能得到為了生存和健康所需要的足夠食品。”曾任糧農組織總干事的薩烏馬1984年提出了糧食安全的概念：“糧食安全的最終目標應該是，確保所有的人在任何時候既能買得到又能買得起他們所需要的基本食品。”民以食為天，糧食是人類生存和發展的基礎，糧食安全關系到社會穩定。近幾年來，國家十分關注“三農”問題，特別是糧食問題，先后出臺了一系列惠民政策，逐步加大了對“三農”的投入。糧食作為農業的主要產品在糧食直補、良種補貼、綜合補貼等惠民政策的引導下，種植面積基本穩定，糧食產量穩中有升，為確保國家穩定發揮了重要作用。但是糧食安全工作仍然存在一些較為嚴重的問題。
        一、糧食安全存在的主要問題
        （一）耕地數量逐漸減少，影響糧食安全。
        耕地是發展糧食生產的基本條件之一。近年來由于農業產業結構調整，非農建設占用耕地，耕地開墾后備資源有限，導致耕地數量不斷減少。產業結構調整是農民提高經濟收入的一條新途徑，很多農民將耕地改種經濟作物，挖塘養魚，發展畜禽養殖。農民的收入得到了提高，但是嚴重減少糧食生產面積，保護耕地和糧食安全生產、農民增收之間成為新的矛盾，同時非農建設占用耕地的進度逐年加大，土地供需矛盾日益突出。再者受環境土質等多方面的影響，能開墾為耕地的荒地極為有限，開墾的耕地受土質環境的影響，很難達到被占耕地的同等質量。
        (二)農業生態環境惡化，旱災頻繁發生，加大了發展糧食生產的難度。
        伴隨著現代化建設和經濟的高速增長，我國面臨的干旱缺水和生態環境惡化的威脅日益嚴重。我國是一個農業用水大國，農業用水約占全部用水量的70%以上。我國又是水資源嚴重短缺的國家之一，干旱缺水已成為我國農業特別是糧食生產發展的重要制約因素。在過去的55年間，我國平均每年農田受災面積超過30000萬畝，其中成災面積約13000萬畝；在成災面積中，旱災占46。7%，洪澇災害占34.3%，可見旱災對農業生產的威脅較為嚴重。特別是近年來，旱災頻繁發生，對糧食生產的影響呈增加趨勢，干旱缺水將是今后一段時期內制約我國糧食生產發展的一個重要因素。
        （三）種糧收益低，嚴重制約農民的生產積極性，影響糧食安全。
        糧食是一項社會效益大，經濟效益差的產品，與種其他經濟作物相比有較大的差距。近些年來，由于糧食價格的持續走低，農民種糧的純收益大幅度降低甚至出現虧本現象，嚴重影響了農民種糧的積極性，導致許多農民棄農經商或外出打工，出現了糧田被撂荒的情況。1994-1996年國家連續三年提高糧食收購價格，提價幅度高達40%。糧食收購價格的上漲，極大地刺激了農民的種糧積極性。1997年以后，受糧食市場供大于求的影響，糧食價格持續下跌。到2000年，糧食定購價格已降至1994年的水平，而糧食市場價格已低于1994年水平，農民種糧已基本無利可圖。農民對糧價下跌的直接反應就是減少糧食種植面積，而改種經濟效益較高的其它作物。今后，隨著糧食市場的完全放開，糧食價格波動將更趨頻繁，糧食播種面積、總產量也將隨之調整。如果糧農響應國家的號召為了保證國家糧食安全就必須多種糧食，少種經濟作物，而多種糧食就要意味著犧牲種糧農民，特別是糧食主產區農民的部分利益。同時糧食產量目前還沒有擺脫“靠天收”的局面，糧農收入受氣候和市場因素制約很不穩定，直接制約糧農收入，影響糧農種糧積極性。
        （四）政府支持糧食生產的政策體系不完善，影響糧食安全。
        長期以來，國家不是把解決農民問題放在第一位，而是把解決農業問題放在第一位。當糧食等農產品供不應求時，就采取一定的政策來提高農民種糧收入，調動農民生產積極性，短期內，農民收入增幅較高，糧食產量有所提高甚至大幅度提高；而當糧食等農產品供給情況好轉時，政策就會有所改變，導致農民收入減少，種糧積極性下降，糧食產量也隨之下滑甚至大幅度下降。2004年以來，由于減免了農業稅、對種糧農民進行補貼，出臺糧食收購最低保護價、農機補貼、良種補貼等一系列有助于促進農民種糧積極性的政策，糧食產量大幅提高，但有些政策在落實中都打了折扣，農民沒有得到應有的補償。如有些地方的農機補貼農民只享受了一半的實惠，還有一半被農機生產企業、經銷商和農機主管部門層層盤剝了。如國家對農資生產企業進行了補貼，但農資生產企業并沒有降低價格，農資價格仍然居高不下，這部分資金沒有真正發揮穩定農資價格的作用。
        （五）糧食消費需求呈剛性增長，消費結構矛盾日益突出。
        進入21世紀以來，受人口增長，人均消費水平的的提高，城鄉人口結構變化等因素的影響，我國糧食消費需求呈剛性增長態勢。從趨勢來看，口糧消費多年來一直比較平穩，飼料和工業用糧增長較快。特別是近年來，隨著能源價格的上漲，生物燃料產業的崛起，工業用糧增長加劇。再者，我國糧食的品種消費結構矛盾逐步呈現：小麥消費需求穩中略增，但品種質量有待提高；大米需求逐步提高，但南方水田減少，水稻種植面積下降，恢復和穩定生產難度很大，稻米供需矛盾日益加劇；養殖業、工業用玉米增加，玉米供需關系趨緊；大豆、食用植物油口依存度逐年提高，保持結構平衡面臨新壓力。
        （六）糧食儲備情況發生變化，其吞吐調節糧食市場的能力有所下降。
        糧食儲備量以及政府對市場的調控能力是確保糧食安全的重要方面。通過國家儲備糧的吞吐是政府調控糧食市場的重要手段，1994年我國糧食市場出現波動時，國家就是通過采取及時拋售儲備糧、增加市場糧食有效供給的措施，很快抑制住了食品價格上漲的勢頭。目前我國糧食儲備情況發生了較大變化，儲備糧的重要性顯得日益突出。過去我國糧食儲備主要分為四個部分，即糧食收儲企業、農民、城市居民和食品加工企業各儲備一部分糧食，形成了多層次、多成分、多渠道的社會糧食儲備體系。而現在城市居民、食品加工企業和發達地區的農民都不儲備糧食了，社會存糧主要由儲備糧和糧食主產區的農民存糧組成，儲備糧的多寡成為糧食市場是否穩定的重要標志。前幾年糧食儲備雖然處于歷史較高水平，但糧食庫存的品種、質量、地域分布與市場需求狀況存在著較大的矛盾。衡量糧食安全的一個重要方面就是糧食的可獲取性，糧食可獲取性差，其滿足市場需求的能力亦差。
        （七）加入WTO以后，我國農業基礎的脆弱性更加突出
        由于我國農業產業化程度低，生產成本相對較高，農產品特別是糧食在國際市場上競爭能力較弱。國外糧食流入國內，必將沖擊我國的糧食市場，導致糧食價格的進一步下跌，農民增收將面臨更加困難的局面。近年來，我國糧食生產成本呈逐年遞增的趨勢，小麥、玉米、大豆等主要糧食品種的國內市場價格已高出國際市場價格。目前，我國小麥國內市場價格比國際市場價格每噸高200元左右，玉米每噸高250-300元，秈米每噸高150-200元。這些數據表明我國糧食產品在國際市場上已不具有價格競爭優勢。
        二、關于加強糧食安全的對策建議
        （一）建立嚴格的耕地保護制度
        耕地是保障糧食安全的基礎。對耕地要合理開發利用，既要切實保護耕地，反對亂占濫用耕地，也要反對通過毀林開荒等不適當的手段擴大耕地。為確保糧食安全，必須執行最嚴格的耕地保護政策。中央政府必須要有強硬的手段來進行調控，促使地方各級政府嚴格遵守非農占地的審批權限和審批程序，自覺執行土地占用規劃，對己納入基本農田保護區范圍的耕地，嚴格加以保護，不擅自改變用途或轉為非農用地。要研究制定相關激勵政策，鼓勵城鎮建設更多地占用非耕地資源。要從保障農民的土地權益入手，改革土地征用制度，合理控制土地征用規模，確保糧食種植面。
        （二）加大農田基礎設施建設力度。
        推動主產區農田基礎設施建設：一是加大上下聯動力度。實行財政涉農資金整合，進一步加強政策宣傳，統一思想認識，強化組織領導，增強其工作的自覺性和主動性。二是切實改革資金分配管理辦法。目前涉農資金范圍較廣，種類較多，而且規模越來越大，管理要求越來越嚴格，客觀上增加了資金整合工作難度，必須循序漸進，逐步推開。對各類財政支農專項資金要進行清理歸類，該保留的保留，該合并的合并，資金性質相近的切實實行整合使用。
        （三）建立對糧食補貼的長效機制。
        農民問題是“三農”問題之本，糧食安全歸根到底取決于農民的生產積極性。因此，要保證糧食安全，就要護農民的種糧積極性，就要保持糧食惠農補貼政策的連續性和穩定性，同時隨著國力的增強要進一步加大補貼金額，提高糧農收入，這是實現我國糧食安全問題的關鍵所在。
        （四）進一步完善強農惠農政策，不斷提高種糧比較效益。
        在全面評估對種糧農民各項財政補貼政策的基礎上，進一步完善財政補貼政策和辦法，逐年較大幅度增加對農民種糧的財政補貼規模，形成以“增加農民收入”和“增加糧食產量”為雙重目標的完備的財政政策體系。同時，完善糧食最低收購價政策，根據每年糧食成本收益調查核算的結果，科學制定糧食最低收購價，更好地發揮市場價格對糧食生產的調節作用。
        （五）建立對糧食主產區的投入傾斜機制。
        多年來，我國是采取農業支持工業，農村支持城市的政策，使國家有了很快的發展，“三農”做出了很大的貢獻和犧牲。保證國家糧食安全，是中國的大政方針，國家應進一步加大對糧食主產區的投入，改善糧食主產區的生產條件、倉儲條件和運輸條件，使糧食主產區在保障我國糧食安全中發揮更加重要的作用。同時還應出臺政策，鼓勵糧食主產區與主銷區的協作，發揮各自的優勢，形成產、銷對口協作與支持，并逐漸形成國家、產區、銷區三方共同承擔的糧食安全責任體制和機制，千方百計保護和調動糧食主產區政府、部門和農民的種糧積極性。要盡快出臺糧食主產區農民種植糧食與經濟作物的差價補貼政策，增加農民收入，提高農民種糧的積極性，確保國家糧食安全。國家對糧食主產區和糧農的激勵政策，也要進一步加大力度，有些應該直接補貼給農民，變暗補為明補，激發種糧積極性，降低種糧成本。
        （六）加大科技創新投入，提高農業科技貢獻率。
        增加農業科研投入，推進建立以政府為主導的多元化、多渠道農業科研投入機制。積極推廣病蟲害防治技術、測土配方施肥、節水灌溉技術、防災減災保護性耕作技術和避災技術、農業機械化技術等一大批新技術，加快培育一批具有自主知識產權的優良品種和配套栽培技術，進一步提高農業科技貢獻率。加大大型農機具的推廣應用，重點解決糧食主產區大型農機購置和配套問題。
        （七）完善糧食儲備、流通體制，加快糧食市場體系建步伐，充分發揮市場配置農業資源的功能。
        要充分發揮好儲備糧在調節供求、穩定市場等方面的作用，根據糧食供求市場波動情況合理確定儲備糧儲備規模。建立規范化、法制化的糧食吞吐調節機制，提高儲備糧食的利用效率，發揮好儲備糧的市場調控作用。要鼓勵更多符合條件的企業和個人參與糧食流通，活躍糧食流通市場，以實現區域之間糧食的合理流動，增強糧食供應上的可獲取性。在糧價放開后，國家糧食儲備仍可以保護價或者市場價有計劃地增購部分糧食，增強國家對糧食市場的吞吐調節功能，以保護糧食生產者和消費者的利益。要加強對糧食市場的管理，對囤積居奇、哄抬物價、擾亂市場的行為要予以堅決打擊。要發展農民合作運銷組織和各類中介組織，逐步提高農民進入市場的組織化、專業化程度，建立糧食批發市場、專業市場、期貨市場以及相關的要素市場，逐步與國外糧食市場接軌。
        （八）加快推進我國農業產業化進程，實現農業生產方式的根本轉變。
        所謂農業產業化，是指以國內外市場為導向，以提高經濟效益為中心，以區域內的支柱產業和主導產業為依托，通過生產要素的重組，實現農業生產專業化、經營一體化、管理企業化、技術資金投入集約化和服務社會化。我國糧食生產集約化程度低，經營粗放，高投入、低產出，這是造成種糧經濟效益低下的根本原因。實施農業產業化，通過種養加、產供銷、貿工農一體化經營的途徑，解決農工商分離、產供銷脫節的問題，從而把千家萬戶的農業生產與千變萬化的市場銜接起來，以適應市場經濟發展對農業生產方式轉變的要求。要以發展特色農業和訂單農業為突破口，大力優化農業區域結構、主導產業結構及農產品品種結構。糧食生產要發揮比較優勢，優化資源配置，建立各種不同的糧食生產基地。
        三、結束語
        我國作為一個擁有13多億人口且正處于工業化、城鎮化加速推進階段的大國。確保糧食安全不僅是實現經濟社會平穩較快發展的基礎，而且是保證國家經濟安全的關鍵。在經濟全球化的背景下，影響我國糧食安全的國際因素與國內因素相互交錯，進一步加劇了我國糧食安全形勢的不確定性和復雜性。所以我們必須立足于現實，在保證我國糧食基本自給的水平的基礎上，積極利用國際糧食市場，著力解決影響我國糧食生產發展的根本性問題，確保糧食安全。
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