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借鑒歐盟技術(shù)經(jīng)驗推進重金屬污染防治

		點擊數(shù)：	更新時間： 2025年10月05日
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上一篇：湖南土壤重金屬污染防治的探索之路

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《土壤污染防治行動計劃》日前出臺，對今后一
個時期我國土壤污染防治作出全面戰(zhàn)略部署，并對
重金屬污染防治提出要求，強調(diào)要加強涉重金屬行
業(yè)污染防控，加大監(jiān)督檢查力度，完善重金屬相關(guān)行
業(yè)準人條件，禁止新建落后產(chǎn)能或產(chǎn)能嚴重過剩行
業(yè)的建設(shè)項目。
我國重金屬污染防治形勢日益嚴峻，重金屬污
染物排放量近年來呈明顯上升趨勢，重金屬環(huán)境風
險隱患突出。為全面解決重金屬污染問題，歐盟積
極探索應(yīng)對措施，分階段制定專門指令，已形成較為
完備的區(qū)域性重金屬污染防控管理體系。當前，充
分借鑒歐盟相關(guān)管理制度和經(jīng)驗，大幅度降低重金
屬排放量，探索適合我國國情的重金屬污染控制途
徑意義重大。
l 歐盟建立最佳可行環(huán)境技術(shù)管理體系
20世紀六七十年代歐洲經(jīng)濟迅速發(fā)展，工業(yè)化
帶來的環(huán)境問題亦日益凸顯，其中重金屬污染事件
尤其引人關(guān)注。
為解決重金屬污染問題，歐盟分階段制定了專
門指令。根據(jù)指令的規(guī)定，歐盟建立了以最佳可行
技術(shù)管理為核心的環(huán)境技術(shù)管理體系。通過環(huán)境污
染預(yù)防，從源頭減少重金屬污染物產(chǎn)生量，達到對整
個環(huán)境的高水平保護。
從歐盟重金屬污染防治的發(fā)展歷程看，綜合污
染控制體系對歐盟第一、第二階段重金屬污染絕對
量減排作用顯著。通過最佳可行技術(shù)管理體系，充
分發(fā)揮和管控已有技術(shù)的源頭減排效果，直接保障
技術(shù)對污染減排的作用力。
其主要經(jīng)驗如下：
(1)有效的技術(shù)管理機制。歐盟建立了從法律
法規(guī)、政策制度、具體實施到監(jiān)督機制的鏈條，以法
律基礎(chǔ)、組織實施機構(gòu)、管理制度設(shè)計、技術(shù)文件、信
息交流與反饋作為技術(shù)管理機制的核心點。歐盟
《污染預(yù)防與控制綜合指令(IED指令)》(原IPPC
指令)是歐盟環(huán)境技術(shù)管理的法律基礎(chǔ)，IED指令屬
歐盟二級法律。歐盟成員國需根據(jù)指令中的目標和
要求，在規(guī)定的期限內(nèi)將其轉(zhuǎn)化為本國法律，并執(zhí)行
這一指令的要求。IED指令中明確規(guī)定許可證制度
作為污染綜合防治的政策制度；明確規(guī)定BAT是制
定許可證的條件和排放限值的依據(jù)和基礎(chǔ)，將BAT
嵌入許可證管理中，并對最佳可行技術(shù)和參考文件
給出了定義和規(guī)范；指令對監(jiān)測、評估及公眾參與也
做了明確規(guī)定。
(2)完整的制度鏈條。歐盟環(huán)境技術(shù)管理著重
實用性，從立法內(nèi)容到具體操作制度、技術(shù)文件，各
作用點層層遞進并上下關(guān)聯(lián)，在實施中不是孤立存
在，而是依靠法律制度(如許可證制度、排放標準)
等，由此構(gòu)成一個完整的制定和實施體系。無論是
新污染源執(zhí)行標準，還是有害污染物排放標準，兩者
均將排放標準規(guī)定在采取一定先進技術(shù)所能達到的
水平上，促使企業(yè)采用先進工藝和污染控制技術(shù)以
達到相關(guān)標準。
(3)專業(yè)化的技術(shù)文件制定系統(tǒng)。技術(shù)文件的
水平直接影響到關(guān)聯(lián)政策的可操作性和實用性。歐
盟通過專門機構(gòu)組織專業(yè)化人員進行編制，確保技
術(shù)文件質(zhì)量；采用專業(yè)和標準化的技術(shù)篩選方法，確
保最佳可行技術(shù)的可行性和適用性。歐盟綜合性污
染防治控制局是負責制定文件的專門機構(gòu)，組織由
政府機構(gòu)、工業(yè)協(xié)會、企業(yè)和非政府環(huán)保機構(gòu)等專家
組成的專業(yè)化人員制定文件。不同技術(shù)背景的專家
相互配合，提升了技術(shù)文件的全面性。
(4)強有力的外部監(jiān)督體系。歐盟非常重視環(huán)
境信息公開和公眾參與，本著“公開為原則，不公開
為例外”，不但信息公開權(quán)力主體廣泛，對于申請人
和申請信息沒有限制，而且政府公開機構(gòu)級別廣泛。
除政府或者公共管理機構(gòu)外，還包括一些被賦予實
施行政管理職權(quán)的非政府組織。在技術(shù)文件制定過
程中，通過歐洲信息交流論壇，以開放、咨詢的方式，
廣泛邀請政府、各行業(yè)、非政府機構(gòu)及民間代表，組
織大量磋商，充分吸納各利益相關(guān)方意見，提升
BAT的適用性。例如：歐盟委員會在編制排放限值
和標準過程中，特別是提出排放限值和標準草案后，
必須依法征求公眾意見，包括舉行各種聽證會，甚至
在各方意見無法取得一致時需要進行訴訟，由歐盟
法院做出裁決。
技術(shù)文件實施過程中，要求企業(yè)主動向本國主
管部門提交監(jiān)測結(jié)果，主管部門定期評估監(jiān)測結(jié)果；
萬方數(shù)據(jù)
·62· 有色冶金節(jié)能口視野
要求各歐盟成員國定期向主管機構(gòu)提供相應(yīng)的監(jiān)測
結(jié)果，主管機構(gòu)至少每年要對監(jiān)測結(jié)果進行一次評
估。
2 歐盟技術(shù)管理經(jīng)驗對我國的啟示
我國重金屬污染防治起步較晚，2011年，國務(wù)
院正式批復(fù)了《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)
劃》，全面啟動重金屬污染防治攻堅戰(zhàn)。根據(jù)環(huán)境
保護部公布的《重金屬污染防治“十二五”規(guī)劃2014
年度考核結(jié)果》，截至2014年底，全國5種重點重金
屬污染物(鉛、汞、鎘、鉻和類金屬砷)排放總量比
2007年下降20．8％，規(guī)劃重點項目完成72．4％。
但是，近30年涉重金屬產(chǎn)業(yè)的快速擴張，造成重金
屬污染物排放總量仍處于高位水平，部分地區(qū)控制
新增排放量壓力大，重金屬污染物排放量與2007年
相比呈明顯上升趨勢，重金屬環(huán)境風險隱患依然突
出。
我國重金屬污染防治面臨長期性和艱巨性，大
幅度降低重金屬排放量仍是首要任務(wù)。當前，應(yīng)充
分借鑒歐盟重金屬污染防治的技術(shù)管理制度和相關(guān)
經(jīng)驗，探索適合我國國情的重金屬污染控制途徑。
(1)完成我國技術(shù)管理機制的頂層設(shè)計，細化
現(xiàn)有相關(guān)法律。我國環(huán)境保護有關(guān)法律法規(guī)中對環(huán)
境技術(shù)的具體要求較少。《環(huán)境保護法》《清潔生產(chǎn)
促進法》《環(huán)境影響評價法》等法律文件均未提及最
佳可行技術(shù)，環(huán)境技術(shù)管理頂層設(shè)計缺乏，導(dǎo)致推動
最佳可行技術(shù)(或同類技術(shù)文件)實施的法律基礎(chǔ)
薄弱。
為全面、有效地推動綜合污染防治工作，應(yīng)在法
律框架下明確最佳可行技術(shù)(或同類技術(shù)文件)體
系的地位和作用，將最佳可行技術(shù)嵌入國家和地方
的環(huán)境管理體系，明確規(guī)定最佳可行技術(shù)作為污染
物排放標準、清潔生產(chǎn)標準、工程技術(shù)規(guī)范編制的重
要基礎(chǔ)和前提，必須以最佳可行技術(shù)為基礎(chǔ)和前提，
制(修)定環(huán)境排放標準。重點建立與BAT推廣應(yīng)
用相配套的政策和法律法規(guī)，將污染防治最佳可行
技術(shù)管理制度提升到法律層面。
(2)設(shè)計相對完整的制度鏈條，建立最佳可行
技術(shù)(或同類技術(shù)文件)落地的制度。我國環(huán)境技術(shù)
管理體系整體呈現(xiàn)碎片化管理的特征，最佳可行技
術(shù)管理文件在技術(shù)管理體系中孤立存在，缺少和其
他制度的聯(lián)動。環(huán)境技術(shù)對環(huán)境管理的技術(shù)支撐力
度不夠，缺乏完備的環(huán)境技術(shù)支撐體系和管理機制，
整體實施效果不佳。應(yīng)將最佳可行技術(shù)BAT嵌入
排污許可證，加強最佳可行技術(shù)與國家或區(qū)域重金
屬污染減排實施方案、環(huán)境影響評價中的工程分析、
清潔生產(chǎn)審核中的中高費方案等其他管理制度的聯(lián)
動。基于最佳可行技術(shù)提出不同行業(yè)、不同類型污
染物排放標準限值，比較不同生產(chǎn)工藝環(huán)境影響程
度，判斷企業(yè)清潔生產(chǎn)水平，并以此作為頒發(fā)企業(yè)排
污許可證的依據(jù)，推動企業(yè)積極開展技術(shù)升級，從源
頭降低污染物產(chǎn)生排放量。
(3)建立專業(yè)化的技術(shù)文件制定系統(tǒng)，包括機
構(gòu)、人員和標準化評估方法等。目前我國技術(shù)篩選
主要依靠專家打分法，難以保證篩選結(jié)果的科學(xué)性
和客觀性，導(dǎo)致篩選確定的最佳可行技術(shù)魚目混珠，
有些甚至是行業(yè)通用的一般技術(shù)。應(yīng)統(tǒng)一技術(shù)指標
的獲取方法，提高數(shù)據(jù)的可靠性、可信性和可比性；
改變目前以專家評議為主的技術(shù)篩選模式，制定科
學(xué)、有效的技術(shù)篩選方法，通過科學(xué)的數(shù)據(jù)對比，篩
選出最佳可行技術(shù)。
(4)引導(dǎo)形成環(huán)境技術(shù)管理的外部監(jiān)督環(huán)境，
強化信息公開和公眾參與。定期開展最佳可行技術(shù)
依托工程的跟蹤、監(jiān)督管理、績效考核等工作，有效
促進先進技術(shù)的不斷示范和成熟技術(shù)的不斷推廣，
推動環(huán)境技術(shù)不斷升級和創(chuàng)新。鼓勵公眾積極參與
環(huán)境技術(shù)管理，形成決策時應(yīng)充分考慮公眾參與成
果，以便最大限度降低技術(shù)政策實施的阻力，提升技
術(shù)文件的可操作性。
轉(zhuǎn)自《中國有色金屬報》
2016-06-07

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