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綜合應急管理與預案體系優化培訓

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綜合應急管理與預案體系優化

政府工作重點、公眾關心焦點、媒體報道熱點
公共安全總體形勢依然嚴峻
經濟快速發展與社會穩定的需求
可預見和難預見的風險因素明顯增多
公眾的風險可接受水平不斷提升
安全與應急管理能力急需加強

備注：2
現在我們國家處于工業化、城鎮化、信息化的轉型、轉軌、轉變時期、快速發展期和矛盾凸顯期，這個時候事情很多，我們國家又是自然災害多發的國家，我2們在“幾化”過程中遇到的突發事件很多，怎么把它管控好，把這些突發安全問題對我們的沖擊和損害降到最低的限度，這是我們要積極應對的。
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備注：3
目  錄
情景構建與應急演練
多災種綜合應急管理

1
2
3
穩健型應急預案體系
應急管理不是“應急的”管理，而是管理“應急”
PART 01
多災種綜合應急管理
1
多災種綜合應急管理
價值觀：人性、同情、公平、誠實、尊重
應急決策的優先次序

1
2
3
4
1
2
3
4
生命安全與健康
穩定和控制事態
保護財產與環境
管理好應急資源
生命安全與健康
環境與生態安全
資金與資產安全
組織聲譽與品牌
備注：6
1
多災種綜合應急管理
共性管理。以我為主應萬變，不確定性轉化為確定性，可持續發展
方向：堅持從單災種應急向多災種綜合應急發展

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備注：7
1
多災種綜合應急管理
方向：堅持從單災種應急向多災種綜合應急發展
過  程
善后恢復
監測預警
先期處置
現場綜合響應
全面響應
備注：8
1
多災種綜合應急管理
方向：堅持從單災種應急向多災種綜合應急發展
人員傷亡
（救援人員）
后  果
環境污染
財產損失
業務中斷
備注：9
1
多災種綜合應急管理
方向：堅持從單災種應急向多災種綜合應急發展

志愿者與社會力量

應急資源
通用隊伍/專業隊伍
專  家
設  施
重大裝備/單一資源
技術與應用系統
基礎信息與情報
備注：10
1
多災種綜合應急管理
方向：堅持從單災種應急向多災種綜合應急發展
公用事業（氣熱水電通）

參與者
消  防
安  監
醫療衛生
公  安
交  管
環  境
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備注：11
1
多災種綜合應急管理
方向：堅持從單災種應急向多災種綜合應急發展
可用時間 < 必需時間

時間窗口

通知、響應時間

前進、部署時間

信息報送時間

可用時間與必需時間
備注：12
1
多災種綜合應急管理
方向：堅持從單災種應急向多災種綜合應急發展
總指揮部（行政協調）
組  織
現場指揮部
新聞中心
分指揮所（專業）
指揮中心/值班室
力量集結點
備注：13
1
多災種綜合應急管理
方向：堅持從單災種應急向多災種綜合應急發展
4

7
3
6
1
5
2

通 用
任 務
疏散或避難
滅火與人員搜救
院前救治
公用工程搶險
治 安
后勤保障/善后
事故調查
備注：14
1
多災種綜合應急管理
方向：堅持從單災種應急向多災種綜合應急發展

作 業
分 區
1
2
3
4
5
核心區（熱區）
緩沖區（溫區）
安全區（冷區）
空中作業區
水上作業區
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備注：15
1
多災種綜合應急管理
方向：堅持從單災種應急向多災種綜合應急發展

管理機制規范化
人力資源、財力保障、物資保障、基本生活保障、醫療衛生保障、交通運輸保障、治安維護、人員防護、通信保障、公共設施、科技支撐
社會群體事件、暴力恐怖襲擊事件；水災、旱災、森林火災、地震、地質災害；工業事故、鐵路事故、空難、海難，地鐵事故、大面積停電、核泄漏、環境事件、公共衛生事件、動物疫情、食品安全事故
以人為本，全災種、全方面、全過程、全社會管理、組織模塊化、接口標準化、指揮一元化、作業一體化、隊伍專業化、力量多元化、業務信息化
確定的
可用資源
復雜多樣的事件
備注：16
1
多災種綜合應急管理
目標：提升城市的綜合承災能力

應急文化
培育良好的防災、備災、應災、減災意識
自救為主
重心下移
合作互助
提高各類人員和單位的先期應急能力、自救互救能力
以企業、社區、街鎮、村組應急能力建設為重點
合理應用政府和社會力量，彌補受災地區的能力不足
備注：17
1
多災種綜合應急管理
目標：提升城市的綜合承災能力
承災能力
（Resilence）
資源
（Resource）
冗余（Redundancy）
 穩健（Robust）
迅速
（Rapid）
備注：18
1
多災種綜合應急管理
方針：準備為主/預防為主
2
實體準備；制度準備；意識準備
③
1
②
①
3
運用底線思維
假設壞事必然發生，最大可信事故
全過程準備
覆蓋預防、預警、響應和恢復階段所有的任務與能力
三個層次準備

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備注：19
1
多災種綜合應急管理
方針：準備為主/預防為主
應急管理最重要的任務就是不斷地做好準備

爆炸前

爆炸后
備注：20
1
多災種綜合應急管理
抓手：持續改進應急預案體系
保持應急預案工作的常態化，建立“跨部門的組織機制”
3
1
2
從體系框架和核心要素兩個層面優化改進應急預案
推動應急預案與應急管理制度的銜接與融合，消除“兩層皮”
備注：21
1
多災種綜合應急管理
抓手：持續改進應急預案體系

“從無到有”
基于能力
過程管理機制
通用任務清單
“從有到優”
綜合性災害情景
可用人力和資源
基于前景
基于職能
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備注：22
1
多災種綜合應急管理
抓手：持續改進應急預案體系
規  劃
督促檢查
風險分析
應急資源調查
宣傳教育
預案小組

預案編制

征求意見
培  訓
預案報批
預案審核
審批印發
預案備案
預案公布
保障措施
事件應對
預案修訂
預案評估
應急演練
有且僅有一套應急預案體系，預案是管理文件的一部分
可行性論證
成立預案編制組
脆弱性
能力評估
應急預案框架
應急預案編制
應急預案評審
情景推演與演練
應急預案發布與實施
1
2
3
4
5
風險分析
備注：23
PART 02
穩健型應急預案體系
2
穩健型應急預案體系
（一）穩健型應急預案體系特征
全面集成業務連續性管理計劃
3
2
4
1
5

靈活性
從宏觀到微觀的具體化，從預案到方案的實例化
現實性
立足現有，鄰里互助，企地合作，區域協作
穩定性
不因某個事件特別而調整應急預案體系結構
一致性
依靠制度、規程、指南/細則等規范性文件
連續性
備注：25
2
穩健型應急預案體系
（一）穩健型應急預案體系特征

預防和準備
事 前
事 后
返回正常運行

時 間
業務運行能力
應急響應
計劃
業務恢復計劃
災難恢復
計劃
重建/返回
計劃
風險減小
計劃
危機管理計劃
非常態運行
（滿足RTO要求）
可容忍的最低
業務運行能力
啟動危機管理中心，進行指揮、控制和溝通
減小風險，
避免中斷，
或使中斷影
響最小化
確保關鍵業務
的持續運行
恢復后備場地
和技術設施
重建永久(原)場地返回正常運行
挽救生命
控制事態
設立
EOC
損失評估
應急處置
RTO
事 中
100%
事件發生
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備注：26
2
穩健型應急預案體系
（二）形成一致的應急救援框架
1、定 位
期待應急預案解決什么問題（合作/處置/準備）
2、構 成
應急預案分類、支撐性文件及相互關系
3、推 動
預案工作的常態化，跨部門的組織推動機制（領導參與/支持）
4、應 用
基于情景的編制與優化，形成一致的應急救援框架與運作共識
備注：27
2
穩健型應急預案體系
（二）形成一致的應急救援框架
突發事件應急預案體系
政府及其部門應急預案
單位和基層組織應急預案
國 家
省
市、縣
鄉鎮
總體預案
專項預案
部門預案
鄉鎮預案
居委會村委會預案
企業預案
機關事業社團預案
意外事件應急預案
Contingency
應急救援預案
Response
綜合應急預案
Comprehensive
檢查單
Checklist 
詳細處置方案
Detailed Action Plan
備注：28
2
穩健型應急預案體系
（二）形成一致的應急救援框架
程序/方案

總體定位

資源/培訓/演練
準 備
協同/聯合/支援

合 作

處 置
備注：29
2
穩健型應急預案體系
（二）形成一致的應急救援框架
體 系
（構 成）
綜合/總體
專項/意外/任務
現場處置方案
應急處置卡
行動檢查單
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備注：30
2
穩健型應急預案體系
（二）形成一致的應急救援框架
任務清單：

通 用

防 護

保 護

響 應

恢 復
備注：31
2
穩健型應急預案體系
（二）形成一致的應急救援框架
已有資源

01
03
02
04

05
應急資源
可獲得的國際援助
可動員的資源
可獲得區域合作互助
上級部門或政府支持

備注：32
2
穩健型應急預案體系
（二）形成一致的應急救援框架
力量集結點

組織指揮體系
總指揮部（行政協調）
現場指揮部
新聞中心
分指揮所（專業）
指揮中心/值班室
備注：33
2
穩健型應急預案體系
（二）形成一致的應急救援框架
處置框架
信息發布
疏散或避難
滅 火
指揮與協調
通 信
后勤保障
善 后
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備注：34
2
穩健型應急預案體系
通用任務模塊化，提高相互銜接程度
1
2
3
嚴格區分不同層級預案的定位和重點
擺脫條塊限制，采用合理的分類模式
穩健型預案體系構建要點：功能定位與救援框架
備注：35
2
穩健型應急預案體系
穩健型預案體系構建要點：功能定位與救援框架
側重于政策領導：
應急組織體系、基本流程、響應機制和原則
授權（經費，決策指揮與控制）
媒體與公共關系
側重于準備、監督與保障：
企地協同機制
資源和后勤保障等功能
培訓與演練規劃
媒體與公共關系
側重于準備、處置與恢復：
風險分析，重要風險源于脆弱點
監測監控，預警與通知系統
公眾保護與業務可持續性管理
集 團
板 塊
地 區
子公司
綜合預案
綜合預案
綜合預案
綜合預案
備注：36
2
穩健型應急預案體系
綜合預案
任務支持方案
指揮協調任務模塊
滅火任務木塊
疏散任務模塊
警戒任務模塊
媒體應對任務模塊
工程保障任務模塊
后勤保障任務模塊
救助安撫任務模塊
善后任務模塊
專項預案
專項預案框架：
1、目的
2、適用范圍
3、危險性分析；危險因素分析；脆弱性分析
4、監測與研判；監測手段；信息傳遞及報告；事態判定
5、應急響應；確認；先期處置；通知；啟動指揮協調；啟動相應任務
6、物資與裝備保障
現場處置方案
側重于先期處置
重要設施或場所
可適用多類事故
處置方案框架：
1、事故
2、處置流程
3、注意事項
消防專項
擁擠踩踏專項
生產安全專項
食物中毒專項
社會安全專項
極端天氣專項
任務框架：
1、目的
2、任務內容
3、主責部門.
4、支持部門
5、啟動條件
6、組織
7、關鍵行動程序
8、任務聯絡表
增加通用的
任務支持方案
接 上
備注：37
2
穩健型應急預案體系
提供通用的應急救援基本框架，支持多部門運作
國家總體應急預案：
人力資源
財力保障
物資保障
基本生活保障
醫療衛生保障
交通運輸保障
治安維護
人員防護
通信保障
公共設施
科技支撐
國家地震應急預案：
隊伍保障
指揮平臺保障
物資與資金保障
避難場所保障
基礎設施保障
宣傳、培訓與演練
國家安全生產事故災難應急預案：
通信與信息保障
救援裝備保障
應急隊伍保障
交通運輸保障
醫療衛生保障
物資保障
資金保障
社會動員保障
應急避難場所保障
技術儲備與保障
宣傳、培訓與演練
指揮與協調
通信
交通運輸
醫療衛生
治安維護
消防與危險品處理
搜救
自然與歷史遺產保護
能源
后勤
群眾救助
工程
科技支撐
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備注：38
2
穩健型應急預案體系
（三）應急預案核心要素的優化
1、風險與業務影響分析
(1）風險分析

四大步驟
危險源辨識、脆弱性分析、風險評價與控制策略 
抓主放次
主要/重大危險源或風險點
脆弱性/敏感性分析
重要基礎設施與關鍵資源、重要業務
風險評價
針對重大可信事件/高風險開展應急準備
控制策略
基于可獲得資源，構建情景，設計應對過程與框架
備注：39
2
穩健型應急預案體系
（三）應急預案核心要素的優化
風險=危險源x暴露x脆弱性
危險源辨識
脆弱性分析
風險評價
風險控制策略
風險分析
過程
1、風險與業務影響分析
(1）風險分析
備注：40
2
穩健型應急預案體系
（三）應急預案核心要素的優化
1、風險與業務影響分析
(2）業務影響分析
在風險分析基礎上，依托現有資源，評估關鍵基礎設施與資源被破壞后對城市運行的潛在影響，以確定應急恢復目標（時間）。
關鍵基礎設施與資源：
化學設施
大型商業設施
通信
關鍵制造業
大型水壩
國防工業基礎設施
應急服務
能源
金融服務
食品和農業
政府設施
醫療衛生設施
信息技術
核反應堆、材料和廢棄物
交通系統
供水和污水處理系統
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備注：41
2
穩健型應急預案體系
（三）應急預案核心要素的優化
2、應急資源管理
2
3
1
應急資源管理模式（隊伍、設施、區域）
應急資源管理過程（現有資源）
應急資源的完整性與分類（能力）
備注：42
2
穩健型應急預案體系
（三）應急預案核心要素的優化
2、應急資源管理

基于
現有資源
已有資源
可動員的資源
可獲得的區域合作互助
可獲得上級部門或政府支持
可獲得的國際援助
備注：43
2
穩健型應急預案體系
（三）應急預案核心要素的優化
2、應急資源管理
資源準備：分類、證書
事 件

需求識別
采購與獲取
動 員
追蹤和報告
恢復和遣散：消耗性、非消耗性
補 償
清 單

備注：44
2
穩健型應急預案體系
（三）應急預案核心要素的優化
3、應急組織指揮體系

一個權威的常態綜合管理機構牽頭管理

一個快捷的平戰轉換機制，明確決策、指揮與協調關系

一個非常態的臨時性應急組織

一個常態與非常態結合的指揮協調中心
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備注：45
2
穩健型應急預案體系
（三）應急預案核心要素的優化
3、應急組織指揮體系
公安部門
安監部門
衛生部門
水利部門
農業部門
國家及各級地方政府
常態與非常態轉換
常態與非常態共存

公安部門
安監部門
衛生部門
水利部門
農業部門
國家及各級地方政府
備注：46
2
穩健型應急預案體系
（三）應急預案核心要素的優化
3、應急組織指揮體系
一元化的應急指揮關系：一個人只接受另一個人的指揮命令
﹖！

個體應對層
專業處置層
綜合響應層
領導決策層
戰略
戰役
戰術
技能
全局
區域
場區
崗位

備注：47
2
穩健型應急預案體系
（三）應急預案核心要素的優化
3、應急組織指揮體系
盡快推動應急組織指揮體系的形成
在戰爭中要求有現代的指揮組織，第一在于指揮部里面要大有科學的組織形式，用組織來推動工作，而不是靠天才和自己頭腦去空想。

專業處置
轄 區
醫 療
消 防
安 監
相關單位
環 境
總指揮部
新聞中心
現場指揮部
……

社會
媒體
工作組
先期處置

事 件
事故企業
周邊社區
國 家
省（直轄市、自治區、兵團）
指導
統一領導
統籌全局
指揮協調
分工協作
社會動員

支持
備注：48
2
穩健型應急預案體系
（三）應急預案核心要素的優化
3、應急組織指揮體系
領導決策與行動指揮分離，前后支持，共同運作
——  領導靠前并不是取代現場指揮，大量事件并不適合靠前決策
“……干涉到下級的具體事項，例如戰役戰斗的具體部署等等，同樣是有害的。因為這些具體事項，必須按照隨時變化隨地不同的具體情況去做，而這些具體情況，是離得很遠的上級機關無從知道的。這就是戰役和戰斗的分散指揮原則。”

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備注：49
2
穩健型應急預案體系
（三）應急預案核心要素的優化
4、信息管理
應急救援指揮中心，一個匯集、處理信息的樞紐
基礎信息管理
災情信息獲取、報告、共享與分發平臺
信息分析、災情會商、綜合研判和決策協調
法 國
備注：50
2
穩健型應急預案體系
（三）應急預案核心要素的優化
5、分級響應

基于現有能力的分級響應。
建立自上而下、自下而上的雙向應急啟動機制（互補）。
明確事件級別不等于響應級別（事件級別與響應級別分離）。
確立預先授權機制，保證行動效率。
備注：51
2
穩健型應急預案體系
（三）應急預案核心要素的優化
6、公眾溝通與信息發布
1947年3月起，國民黨軍隊向延安和陜甘寧解放區發動重點進攻，黨中央決定暫時撤離延安。留在陜北轉戰的中共中央縱隊下轄四個大隊，其中第四大隊為由范長江率領的新華社工作隊。毛主席曾說：“中央留在陜北靠文武兩條線指揮全國的革命斗爭。武的一條線是通過電臺指揮打仗。文的一條線是通過新華社指導輿論。”
綜合協調
宣傳報道
專項指揮部
現場指揮部
網絡媒體
傳統媒體
應急隊伍
公  眾
決  策
災 情
備注：52
PART 03
情景構建與應急演練
3
情景構建與應急演練
（一）重特大事故情景構建

01
02
03
04
05
重特大
事故情景
綜合同類案例，考慮各種意外情況
基于普遍規律和特定要素
代表本地區和企業的主要威脅與風險
數量不宜多，以典型情景分析出通用的任務
設計應急響應過程，或轉化為演練情景
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備注：54
3
情景構建與應急演練
（一）重特大事故情景構建
風險分析
資源分析
業務影響分析
情景構建
情  景
任  務
能  力
情況態勢
控制目標
責任主體
模塊化隊伍
既有能力
增援需求
備注：55
3
情景構建與應急演練
（一）重特大事故情景構建

情景勾畫恐怖襲擊、事故災難和其它突發事件的范圍、程度和復雜性。
針對情景中描述的突發事件特征，分析需要完成的各種任務的“清單”。
根據需完成的任務，建立并保持一定水平的應急相關能力。
情  景
任  務
能  力
備注：56
3
情景構建與應急演練
（一）重特大事故情景構建

北京市
巨災情景構建情況
大范圍暴雪天氣交通中斷事件
不明原因重大傳染病疫情事件
大規模網絡信息安全事件
燃氣多門站停氣事件
大規模群體性事件
水源嚴重污染事件
大面積停電事件
地鐵情景構建
破壞性地震
特大洪澇災害
民航空難事故
沉著冷靜，有備無患：抗戰期間，八路軍第129師師長劉伯承明確要求：“（各級指揮部）應經常進行備戰的組織工作，……平時即假想各種敵情，看好各方地形，預定使用游擊隊、民兵、自衛隊的戰法，并進行演習。”

備注：57
3
情景構建與應急演練
（一）重特大事故情景構建
重特大事故情景構建-基本步驟

情景分析
事件演化規律研究
事件災難后果分析
情景展現

任務梳理
劃分情景響應階段
形成情景任務列表

能力評估
提出任務所需能力
調研評估既有能力
通過情景構建研究回答兩個問題
基于既有能力如何更好地應對此類巨災？
如何彌補既有能力與目標能力的差距？
（面向現在的）
應急響應對策要點
（面向未來的）
應急準備規劃建議
備注：58
3
情景構建與應急演練
（二）規范務實的應急演練
1、應急演練的作用與時機
1
2
3
4
5
檢驗應急預案、培訓、裝備和設施的有效性；
培訓人員，明確和熟悉各自角色與職責；
推動多種力量的協調、溝通與合作；
發現能力不足，提供改進機會；
提高隊伍與個人的能力。
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備注：59
3
情景構建與應急演練
（二）規范務實的應急演練
1、應急演練的作用與時機

預  案
培  訓
演  練
備注：60
3
情景構建與應急演練
（二）規范務實的應急演練
1、應急演練的作用與時機

4
事件來臨前
政策調整前
機制形成前
產品定型前
風險識別后
預案編修后
裝備更新后
能力定期驗
備注：61
3
情景構建與應急演練
（二）規范務實的應急演練
2、演練的規劃與方法

3
2
1
制定應急演練整體規劃，統籌安排3～5年內各類演練項目；
選擇不同主題和目標，周期內覆蓋全部應急職能和要素；
形成持續改進機制，合理調整演練規劃與演練項目。
備注：62
3
情景構建與應急演練
（二）規范務實的應急演練
2、演練的規劃與方法

初級、桌面、單項                              高級、實戰、綜合
高

能力

低

初級桌面
高級桌面
單項操練
指揮部演練
全面演練

戰略問題
戰術問題

備注：63
3
情景構建與應急演練
（二）規范務實的應急演練
3、精心設計與過程控制
一系列
演練過程中按時間先后順序發生的一系列模擬事件。
二原則
三說明
四要求
五要素
基于現有能力，堅持目標驅動。
情境、狀況、細節。
貼近實際、合理可信、有挑戰性、不難倒人。
主題、事件、消息條、期望行動、討論題。
備注：64
3
情景構建與應急演練
（二）規范務實的應急演練
3、精心設計與過程控制
資金與合作協議。

2
領導者的支持和意圖；
前期應急培訓與演練規劃執行情況；
前期演練總結報告與改進計劃；
風險分析情況；
應急預案、程序與處置方案；
備注：65
3
情景構建與應急演練
（二）規范務實的應急演練
3、精心設計與過程控制
強降雨
輸氣干線中斷
大停電
泥石流
千人遇難
地面交通中斷
骨干通信中斷
鼠  疫
飲用水源污染
情景事件鏈
備注：66

學員角色
真實身份：X副局長
演練角色：Y局長
消息條
某衛生防疫中心報告：“報告首長，某鎮衛生院發現一名疑是鼠疫患者。”
期望行動
1、管制當地出入路口
2、啟動相應衛生防疫措施
…… ……
問題及參考答案
1、來不及組織群眾疏散怎么辦？
2、部分群眾不愿意疏散怎么辦？
…… ……
3
情景構建與應急演練
（二）規范務實的應急演練
3、精心設計與過程控制
 
備注：67
3
情景構建與應急演練
（二）規范務實的應急演練
4、演練評估與總結改進
——以發現和解決問題為目的

1
評價策劃

2
演練觀察

3
分析數據

6
改進計劃

5
整改措施

4
撰寫報告

7
總結會議

8
跟蹤實施
備注：68
3
情景構建與應急演練
（二）規范務實的應急演練

（1）桌面演練
情況匯報會；
初步分析。
（2）實戰演練
情況匯報會；
初步分析；
演練事件時間表。
演練都應有總結報告，總結需要改進的地方，提出改進建議；
基于評估人員內部的初步分析結果；
初級桌面演練的總結報告可以簡短；
建議質量取決于評價人員的經驗。
評價人員提出改進建議，參演單位制定整改措施、改進計劃并跟蹤落實
備注：69

3
情景構建與應急演練
（二）規范務實的應急演練
規范化的應急演練項目管理
遵循 PDCA 的管理模式，形成持續改進機制
基于現有能力，目標驅動

策  劃
一個分工明確的演練策劃團隊
工作計劃性強，準備時間充裕
以具體目標為基礎的演練情景與方案設計
包括演練評估工作的策劃與準備
2

實  施
嚴謹的導調與控制過程
演練對象的現場講評與反饋活動
3

評估與改進
策劃階段組成評估組，制定評估方案并培訓
基于應急演練目標確定評估標準與要求
行動結束后評估可持續數月，形成總結報告
追蹤改進計劃落實情況
備注：70
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