????????六、制度創新之二：確立可持續的政府政策

????????為了更好地解決環境問題，我們不僅需要綠色的市場制度，也需要良好的可持續的政府政策，正是這兩者共同構成了對經濟人行為的制度性約束，正是這些制度約束與傳統經濟學中的標準約束一起規定著人們面對的選擇集和可能做出的決策。根據前文對政府失敗的論述，我國建立可持續的環境政策，必須在可持續發展思想指導下實現以下制度創新。

????????（一）環境制度的創新

????????為了創設可持續的環境制度，必須實現以下四個方面的轉變。

????????1、由偏重污染防治，轉向全面環境保護。由于生態破壞的嚴重性及深遠性，我們應變現在偏重污染防治的環境政策，轉向全面的環境保護政策。在完善污染防治法的同時更要加強生態保護方面的法律，尤其應加強自然資源法的生態化。改變目前自然資源法以資源權屬制度為核心，以充分實現自然資源的經濟價值為目標的物權立法模式，對自然資源的生態價值給予應有的關注，在自然資源法中嚴格貫徹自然保護思想，將開發與保護統一起來。改變目前自然資源法分散立法模式，制定一部綜合的資源法典，以便遵循生態規律對自然資源進行統一的管理。

????????2、由點源防治，到區域綜合治理。區域控制著眼于區域系統整體，從區域系統的整體目標出發，以區域環境容量及資源承載能力合分析區域環境、人類環境行為及兩者之間的相互作用、相互影響，采取多種措施并合理組合以最經濟最有效地控制污染與生態破壞。區域控制并不排斥點源控制，而是將其作為區域控制的一部分并使之服從于區域控制。區域控制的核心是維護整個區域生態系統的完整性并維持和提高整個區域的環境質量。[24]它以總量控制及區域環境補償機制等制度為支撐。

????????3、由濃度控制，到總量控制。總量控制以建立污染物排放量與環境目標之間的定量關系為基礎，以便控制并逐步改善區域環境狀況，是區域綜合治理的一項重要措施。

????????4、由末端治理，到全過程控制。針對末端治理的缺陷，出現了一種以可持續發展思想為指導的環境治理新機制-全過程控制。這種新機制強調在工業生產、資源開發的各個方面、各個環節實現能源、原材料配置最優化、廢物量最小化、環境效益最大化，這理應是我國環境治理機制的發展方向。[25]全過程控制機制產生于污染防治領域，其集中體現是清潔生產及相關制度。《21世紀議程》所提出的全過程控制機制實際上便是指清潔生產制度，包括以下三個方面的內容：采清潔的能源，少廢或無廢的清潔生產過程，以及對環境無害的清潔產品。它是對生產過程和產品持續運用整體預防的境保戰略，但其著眼點主要是環境污染的防治，對資源開發中的環境破壞問題沒有給予必要的關注。我們在采納清潔生產制度的同時，還應將全過程控制機制擴展到資源開發領域，建立可持續的綠色開發制度，即將自然保護始終貫徹于資源開發的各個環節，將資源的開發與保護統一起來。

????????（二）相關制度的矯正

????????為了保障環境制度的高效運行，降低制度運行成本，必須同時完善相關的制度。

????????1、完善主體制度，使決策單位成為真正的利益主體。除了繼續大力推進國企改革外，應設立企業性的資源管理公司，使自然資源的所有權及使用權從行政權的約束中解放出來。

????????2、完善中介制度，大力發展社會中介組織。社會中介組織的功能可以概括為三大方面：[26]一是服務功能，如環境工程咨詢公司，技術轉讓公司，環境法律事務所，環保投資公司。二是監督管理功能，這類中介組織通過被授權，被委托后，主要承擔由政府轉移出來的執行性職能，作為溝通政府與企業的中間層次去承載環境監督和管理如環境執法監理大隊、排污收費監理所。三是公正鑒定功能，這類中介組織超然于政府與企業之間，以獨立性、客觀性、技術性為其特征。如環境工程招投標公司，環境影響評價工作室，環境監測站。

????????3、完善社會保障制度，緩解環境保護與其他社會發展目標的沖突，減輕社會動蕩，以促進環境政策的有效實施。從積極的意義上說，將社會保障制度與勞動力培訓結合起來會起到更好的效果。

????????七、結束語

????????在我國學術界對環境問題有著這樣的一種分類，即制度性環境問題和技術性環境問題。并認為制度性環境問題的成因是制度的缺陷，其解決有賴于制度的完善；而技術性環境問題的成因是生產、開發技術及環保技術的落后，與制度無關，其解決有賴于技術的進步。這種分類方法的可取之處在于它注意到了環境問題的制度根源，其不足是將制度做了過于狹隘的理解，沒有認識到技術性環境問題的根源仍是制度性的。所謂的技術性環境問題實際是由環保領域中技術的不對稱性引起的，即技術主要流向工業生產、資源開發領域，而歧視環境保護領域。[27]這種技術不對稱本質上是人們行為的不對稱，其原因在于有缺陷的市場力量。因此，本文認為，所有的環境問題都是制度性環境問題，環境問題的根源是制度的失敗，環境問題的根本出路有賴于在可持續發展思想的指導下實行強制性制度變遷，完善相關的制度。但需要說明的是，本文認為環境問題的根源在于制度的失敗，是從一種根本意義上而不是從絕對意義上來講的。對于造成環境問題的其他原因，諸如經濟因素、倫理因素、技術因素、政治因素等，我們仍需認真地進行探討。對環境問題每一種成因的深刻探討，都會有助于我們的環保事業，本文只是選擇了制度這一角度，而且只是論述了制度的冰山一角。

????????「注釋」

????????[1] 環境問題有第一環境問題和第二環境之分，本文所稱環境問題僅指第二環境問題，即因人類違背自然規律不恰當地開發利用環境所造成的環境污染和環境破壞。

????????[2]“制度”一詞在制度主義經濟學中既包括非正式規則，也包括正式規則。但本文中制度僅指正式規則，也即法律制度。

????????[3]譚崇臺主編：《發展經濟學的新發展》，武漢大學出版社1999年11月版，第232頁。

????????[4] L·E戴維斯 D·C諾斯：《制度變遷的理論：概念與原因》，載R……科斯等著《財產權利與制度變遷》，上海三聯書店 1994年11月版，第276頁。

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????????[5] 譚崇臺主編：《發展經濟學的新發展》，武漢大學出版社1999年11月版，第238頁。

????????[6] E·G菲呂博騰S.配杰威齊：《產權與經濟理論：近斯文獻的一個綜述》，載R.科斯等著《財產權利與制度變遷》，上海三聯書店1994年11月版，第204頁。

????????[7] H.登姆塞茨：《一個研究所有制的框架》，載R.科斯等著《財產權利與制度變遷》，上海三聯書店1994年11月版，第192頁。

????????[8]E.G菲呂博騰S.配杰威齊：《產權與經濟理論：近斯文獻的一個綜述》，載R.科斯等著《財產權利與制度變遷》，上海三聯書店1994年11月版，第206頁。

????????[9] 孟慶瑜 陳傳：《論我國自然資源法制及其立法完善》，載《經濟法學、勞動法學》1998年第9期，第83頁。

????????[10] 譚崇臺主編：《發展經濟學的新發展》，武漢大學出版社1999年11月版，第239頁。

????????[11] 張世秋 李彬：《關于環境稅收的思考》，《環境保護》1995年第9期，第21頁。

????????[12] 王麗萍：《市場調節在環保中的局限與環保手段的優化》，《環境保護》1994年第4期，第15頁。

????????[13] 蔡守秋：《論當代環境法學的發展》，載《法商研究》1998年第3期，第28頁。

????????[14] 呂忠梅：《中國環境法的革命》，載韓德培主編《環境資源法論叢》（第1卷），法律出版社2001年5月版，第37頁。

????????[15] 中國社會科學院環境與發展研究中心：《中國環境與發展評論》（第1卷），社會科學文獻出版社2001年3月版，第311頁。

????????[16] 林毅夫：《關于制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷》，載R.科斯等著《財產權利與制度變遷》，上海三聯書店1994年11月版，第397頁。

????????[17] 林毅夫：《關于制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷》，載R.科斯等著《財產權利與制度變遷》，上海三聯書店1994年11月版，第397-382頁。

????????[18][19] 譚崇臺主編：《發展經濟學的新發展》，武漢大學出版社1999年11月版，第628頁、625頁。

????????[20] 影子價格，又被稱為最優價格，是反映整個社會資源供給與配置狀況的價格，等于資源投入的邊際收益。參見厲以寧、章錚：《影子價格》，《環境保護》1992年第11期第23頁。

????????[21] 劉劍文主編：《財政稅收法》，法律出版社1997年12月版，第323頁。

????????[22] 蔡守秋：《論環境資源市場法》，《環境保護》1994年第7期第39頁。

????????[23] 施曉清、王華東：《論排污交易體系》，《環境保護》1996年第2期第9-11頁。

????????[24] 趙坷：《區域控制及其立法建議》，《環境導報》1998年第5期第10頁。

????????[25] 呂忠梅：《中國環境法的革命》，載韓德培主編《環境資源法論叢》（第1卷），法律出版社2001年5月版，第38頁。

????????[26] 唐東雄、吳靜芳：《市場經濟給環境保護職能部門帶來了什么》，《環境保護》1995年第11期第6頁。

????????[27] 戴星翼：《走向綠色的發展》，復旦大學出版社1998年12月版，第172頁。