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食品安全市場準入機制與食品安全監管體系

文檔作者：陳瑋文檔來源：廈門出入境檢驗檢疫局		點擊數：	更新時間： 2025年03月13日
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76 食品安全導刊 2010年9月刊
食品安全市場準入機制的發展
傳統意義上，市場準入是指貨物、
勞務與資本進入市場程度的許可；而對
產品的市場準入一般理解是，市場的
主體（產品的生產者與銷售者）和客體
（產品）進入市場程度的許可。
傳統意義來講，食品質量安全市場
準入機制更多的是指一種政府行為，是
一項行政許可制度。只有符合食品安全
要求的主體、行為和食品才能進行生產
經營、進入市場銷售的許可；只有具備
規定條件的生產者才允許進行生產經
營活動；具備規定條件的食品才允許生
產銷售。準入形式一般包括兩種情況：
一種是以事先許可為核心的市場準入制
度；另一種是法律法規規定禁止進入市
場經營的制度。這兩種情況都是針對最
終產品而設置的安全準入機制。但隨著
食品安全范疇的不斷擴大，食品安全準
入機制的范圍也在不斷變化和擴展。
隨著食品安全要求的不斷提高，以
及食品市場競爭的不斷加劇，一些具有
食品安全準入功能的民間聯合體逐步
形成。例如，在蔬菜行業，一些經營組織
規定必須使用特定原料加工的成品才允
許經營。此外，一些食品生產或經營企
業形成的民間聯合體要求為其提供上
游產品的企業必須加入符合其要求的組
織。這些都是在傳統食品安全準入機制
基礎上，由市場自發形成的食品安全準
入機制，有效促進了食品產業規模化和
安全食品供應鏈的形成。
與此同時，隨著食品生產、加工、
配送和貿易的全球化，近幾年在食品貿
易，尤其是國際食品貿易中，出現了國家
或地區間食品安全監管體系等效性評
估機制，該機制由歐盟、美國等經濟發
達國家和地區發起，將向其輸出食品的
國家或地區的食品安全監管體系與本國
或本地區的食品安全監管體系進行比
較，以評估雙方體系的等效水平，只有
通過其評估的國家或地區生產的食品
才能進入其市場，從而形成一種新的食
品安全準入機制，其主體已不再是食品
的生產企業或經營者，而是食品生產國
或地區的食品安全準入機制本身。這實
際上是一種為保護本國或本地區經濟
利益或政治利益，實現貿易壁壘，而對
其他國家或地區的食品安全準入機制的
認可，它無疑起到了貿易壁壘的作用，而
更重要的是促進了全球食品安全市場準
入機制的規范化和一體化進程。從長遠
看，有利于全球食品貿易的健康發展。
科學技術尤其是現代生物技術在食
品工業中的應用，在極大地促進食品產業
發展的同時也產生了很多新的食品安全
問題，如轉基因食品所引發的人類健康與
生態安全問題的爭論，促進了新的食品品
種的各類安全性評估體系的建立與完善，
同時也進一步擴展了食品安全準入機制
的適用范圍。然而這些新的準入機制都必
須以傳統的食品安全準入機制為前提，其
原因在于，食品安全準入機制無法依靠市
場自我形成，它必須以政府或共同利益體
的形式加以推動，以此來引導食品工業向
人類安全和生態安全的方向發展。而食
品安全問題的復雜性和食品貿易的日益
國際化，決定了食品安全準入機制必須建
立在系統的、統一的框架基礎上。
□ 陳瑋 廈門出入境檢驗檢疫局
食品安全市場準入機制與
食品安全監管體系
Sep 2010 CHINA FOOD SAFETY 77
國外典型食品安全市場準入形式
監管體系的等效性評估
這一市場準入形式是在傳統市場
準入機制的基礎上，在近幾年農產品貿
易保護政策的推動下逐步形成的，其涉
及面十分廣泛，包括法律體系、監管和
監測體系、實驗室管理和技術能力、公
共信息管理等多方面的等效性綜合評
估，目前較為成熟的是歐盟對水產品、
禽肉、腸衣、蜂蜜等產品開展的第三方
（指除歐盟成員以外的國家和地區）食
品安全監管體系等效性評估，以及美國
的水產品、肉類產品安全監管體系等效
性評估。其中較為典型的是美國的“國
家貝類衛生控制計劃（NSSP）”在美國
進口貝類貿易控制中的使用。其內容包
括風險評估與管理、實驗室評估、貝類
生長區監測、貝類采捕及貯運管理、貝
類加工與銷售管理等，涉及法律標準、
實驗室管理、污水處理、環境監測等多
個領域。它不僅是貝類安全的監管手
段，同時也成為美國近岸海域水質環境
質量的重要監測手段。
食品安全風險分析體系
在過去幾十年里，風險評估、風險
管理以及風險交流逐步形成并共同構
成了食品安全風險分析體系。目前，風
險分析已得到廣泛的認同，成為評價食
物鏈中危害與人體健康風險相關性的首
選方法，并在制定適合控制措施的決策
過程中充分考慮了更廣泛的因素，在建
立食品標準與其他食品控制措施過程
中，風險分析促進了全面的科學評估、
眾多利益相關方的廣泛參與、過程的透
明度、不同危害因素處理的一致性以
及風險管理者的系統性決策。此外，采
用協調統一的風險分析原則與方法也
促進了食品的全球貿易。聯合國糧農組
織（FAO）和世界衛生組織（WHO）在食
品安全風險分析的發展中起了主導作
用。因此，食品安全風險分析體系已成
為一種新的食品安全市場準入形式，也
代表著食品安全市場準入機制的發展
趨勢，得到各國認可，并在不斷地迅速
發展與完善。
目前我國食品安全市場準入形式
目前我國的食品安全市場準入機
制的建設還處于建立基礎的階段，《食
品安全法》明確了各政府主管部門在食
品安全監管中的職責，但相應的配套管
理機制還未最終形成，由法規、標準、
相關的規范性技術文件以及各類監管
機構、研究機構、檢測機構、培訓機構、
商業組織等構成的食品安全市場準入
的基本框架還未建立。目前的食品安
全市場準入機制主要通過三項具體制
度實現：一是對食品生產企業實施生
產許可證制度；二是對企業生產的食
品實施強制檢驗制度；三是對實施食
品生產許可制度的產品實行市場準入
標志制度，目前這類食品安全市場準入
標志中，有些是自愿申請的，如有機農
產品食品認證等；有些是強制執行的，
如要求未加貼QS標志的食品不準進入
市場銷售，以期達到便于識別和監管的
目的。
建立食品安全監管體系
需考慮的問題
影響國家食品安全監管體系
的全球因素
經濟全球化進程的推進，促使各
國的國家管理體系建設必須考慮各種
不斷變化的全球因素。食品生產與貿
易及其相關的經濟與環境等問題的全
球化，同樣要求國家食品安全監管體
系也必須將各種全球因素考慮在內。
這些因素包括：不斷增加的國際農產
品食品貿易量以及農產品、食品生產
與貿易的全球化；國際和地區性組織
的擴張及其農產品、食品生產對經濟
與環境等所承擔的義務；食品類型和
地域來源的日益復雜化；農業與動物
生產的集約化及產業化進程的迅速推
進；日益發展的旅游觀光產業促使食
品安全訴求的一致化；食品加工模式
的改變；飲食結構與食物制備方法偏
好的變化；新的食品加工方法；新的食
品和農業生產技術；細菌對抗生素耐
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78 食品安全導刊 2010年9月刊
藥性的不斷增強；人類/動物與疾病
傳播潛在因素之間相互作用的不斷變
化等。
在上述因素的影響和綜合作用下，
國家食品安全監管體系為適應國際環
境的不斷變化而必須不斷進行調整和
改變，這些促使食品安全監管體系發
生變化的直接因素包括：食品貿易量和
種類的日益增加；農業耕作及動物飼養
方式和氣候的改變；日益復雜化的危害
檢測和管理手段；人類行為及其所導
致的生態環境的改變；公眾健康保護
需求的增強。
食品管理原則對國家機構
提出了更高要求
目前，許多國家和地區的政府以及
其他參與食品管理的部門正在通過制定
新的管理方法、應用和改進現有的管理
體制、改進基礎設施等措施來確保食品
安全，但這些措施的主要目標仍過于集
中在促進食品方面，國家食品安全監管
體系還應該逐步將其他目標考慮在內。
例如，政府機構急需對其組織機構和運
作進行成本效益分析，以避免強加給食
品企業不合理的管理成本；同時，這些
機構還應確保國際協議中公平貿易的要
求，在目標和應用中建立一套能保證國
內標準和進口標準保持一致的機制，以
推動食品安全市場準入機制的全球一
體化。從當前食品安全管理需求來看，
這些原則目標包括：將更加依賴科學作
為指導食品安全標準制定的基本原則；
將食品安全的主要責任轉移到企業；采
用貫穿“生產—消費”過程的食品安全
控制措施；賦予實施食品安全控制措施
更大的靈活性；確保政府行使食品安全
管理職責的成本有效性和效率；增強消
費者在決策制定中的作用；認識到擴大
食品監測的必要性；基于流行病學的食
品溯源；采用更為綜合一體化的方法與
各相關部門合作；采用風險分析作為提
高食品安全的基本原則。
基于上述因素及所應采取的原則，
在當前環境下，以下內容成為建立國家
食品安全監管體系必須考慮的要素：食
品法規、政策、準則和標準；明確界定食
品監督管理和公眾健康責任的制度；科
學能力；綜合管理方法；監督和認證；診
斷和分析實驗室；標準制定；基礎設施
與設備；監控體系和能力；與食物攝入
相關的健康問題監測；應急反應能力；
培訓；公共信息、教育及交流。
食品安全控制措施不斷多樣化
食品安全控制措施一般是指針對
食品安全危害的控制問題而制訂并采取
的相應管理技術方案。食品安全控制措
施是隨著產品質量管理體系的不斷發
展而形成和發展起來的，但隨著食品安
全問題的日益社會化，食品安全控制已
遠遠超出了單純的質量管理。食品安全
外延的不斷擴大，使食品安全控制措施
從最初的抽樣檢測、全面質量管理，發
展到體系等效性評估、食品安全風險分
析；控制措施的主體也從個體生產者發
展到國家、地區乃至全球食品安全監管
體系。從管理技術的角度來看，食品安
全控制手段日趨復雜，已形成了一系列
涉及面極廣、側重點不同的技術管理措
施。如檢測技術、過程管理、供應鏈管
理、食物鏈管理、追溯與控制系統、食
品防護、環境安全控制、風險評估與管
理、資源管理、供給安全控制、貿易安全
控制、技術法規與標準體系、實驗室管
理與認可等。這些食品安全控制措施從
不同角度實施對食品安全的控制與管
理，其目的也不盡相同，而且相互之間
存在交叉、互相滲透。對于食品安全監
管而言，任何一種措施都無法獨立完成
監管任務。
國家食品安全監管體系的根本任
務之一是通過研發和利用食品安全控
制措施，建立并不斷規范和完善食品
安全市場準入機制，促進食品安全市場
準入機制的系統化、規范化和全球一
體化。新近頒布的《食品安全法》已為
我國的國家食品安全監管體系搭起了
基本框架，但國家食品安全監管體系
的建立不僅僅只是明確職責的問題，
還包括法律、法規、標準及技術性規范
文件體系的建立，診斷與分析等技術
能力發展與應用的規劃，食品安全應急
反應機制的形成，食品安全公共信息
服務體系的完善等一系列內容。其中食
品安全市場準入機制是國家食品安全
監管體系具有預防性控制功能的基礎
機制之一，它不僅起到了通過預防性手
段，保障公眾健康與安全的作用，同時
對于維護我國的農業產業安全、經濟
安全、環境安全以及提高我國農產品、
食品產業的國際競爭力都具有不可估
量的作用。

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