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新時期應急管理理論概述

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新時期應急管理理論概述
第一節 突發事件
一、突發事件概念二、突發事件分類 三、突發事件分級 
第二節 應急管理
一、應急管理概念
二、應急管理特點
（一）統一領導，各負其職
（二）社會與個人的作用不盡相同
（三）行政的強制性約束性
（四）目標針對性和明確性
（五）管理的局限性
第三節
應急管理發展歷程
一、萌芽期 二、形成期 三、完善期
第四節
應急管理發展趨勢
一、應急管理專業化
二、應急與應戰一體化 三、應急管理國際化
（一）應急管理機構體系化
（二）應急管理模式一體化
（三）應急救援隊伍專業化
（四）應急管理行為規范化
（五）應急管理法律法規政策專門化、體系化
（一）政府合作
（二）企業合作
（三）非政府組織合作
01
突發事件的概念
《中華人民共和國突發事件應對法》：突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。
突發事件的概念
01
突發事件的分類
1.自然災害（水旱災害、氣象災害、地震災害、地質災害、生物災害和森林火災等）
2.事故災難（企業安全事故，交通運輸事故，公共設施和設備事故，環境污染事件等）
3.公共衛生事件（傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全、動物疫情等）
4.社會安全事件（恐怖襲擊事件、民族宗教事件、涉外突發事件和群體性事件等）
突發事件的分類
01
突發事件的分級
《中華人民共和國突發事件應對法》：按照社會危害程度、影響范圍等因素，自然災害、事故災難、公共衛生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。法律、行政法規或者國務院另有規定的，從其規定。

Ⅰ級（特別重大，死亡30人以上）：由國務院負責組織處置；
Ⅱ級（重大，死亡10-30人）：由省級政府負責組織處置；
Ⅲ級（較大，死亡3-10人）：由市級政府負責組織處置；
Ⅳ級（一般，死亡1-3人）：由縣級政府負責組織處置。

突發事件的分級
01
應急管理的概念
對于應急管理概念的界定，目前國內外相關機構和學術領域有多個不同角度的闡釋。
應急管理的概念
應急管理的概念
面對突發事件的不確定性，應急管理的本質就是在總結吸納各種應急處置實踐經驗 的基礎上，通過總結歸納和分類梳理，從大量不確定因素中努力尋找具有重復性、共通 性、程序性的規律，建立和完善相應的組織體制、運轉機制和法規制度，進而全面提高 防范突發事件風險和快速處置的綜合能力。
重 復 性
程 序 性
共 通 性
應急管理的概念
應急管理是在緊急狀況發生或預測即將發生時，確切知道要針對性地去做什么，并注意采用最好、最經濟的管理方法去應對。
應急管理包括常態應急管理和非常態應急管理
常態應急管理是指突發事件發生	非常態應急管理是指突發事件發生后，或判定其必 前按照正常程序開展組織建設、隊伍 然發生時，直接關系公眾生命財產安全的緊迫形勢需要 建設、機制建設和制度建設等工作， 快速搭建指揮組織架構、集結處置力量和物資資源，有 可以在常規組織框架下協調解決絕大 效緩解應急處置時的工作量，避免決策信息不足、經驗 多數矛盾，盡可能體現公平、合理。  有限、時間緊迫等約束條件造成不必要的失誤。
02
應急管理特點
1.統一領導，各負其責
政府
企業
其他公共組織
政府是責任主體，起主導性作用
突發事件應急管理的主體
《中華人民共和國突發事件應對法》規定，縣級人民政府對本行政 區域內突發事件的應對工作負責，涉及兩個以上行政區域，由有關行政 區域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關行政區域的上一級人民 政府共同負責。
政府掌管行政資源和大量的社會資源，擁有嚴密的行政組織體系，具有龐大的社會動員能力，這是任何非政府組織、企業和個人無法比擬的行政優勢，只有由政府主導，才能動員各種資源和力量開展突發事件應急管理。
政府主導性作用主要體現在兩個方面：
政府主導性
有法律規定
政府主導性是由 政府的行政管理 職能決定的
1.統一領導，各負其職
2.社會與個人的作用不盡相同
《中華人民共和國突發事件應對法》 規定，公民、法人和其他組織有義務參與突發事件應對工作，這從法律上規定了應急管理的社會參與性。盡管政府是應急管理的責任主體，但是若沒有全社會的共同參與，突發事件應急管理就不可能取得良好的效果。因此，在應對突發事件過程中，社會與個人展現的作用不盡相同。
3.行政的強制性約束性
應急管理主要依靠行使公共權力對突發事件進行管理。
公共權力具有強制性，社會成員必須絕對服從。
在處置突發事件時，政府應急管理的一些原則、 程序和方式將不同于正常狀態，權力將更加集中，  決策和行政程序將更加簡化，一些行政行為將帶有 更大的強制性。
這些非常規的行政行為必須 由相應法律、法規作保障。
4.目標針對性和明確性
應急以維護公共利益、社會大眾利益為己任，以保持社會秩序、保障社會安全、維護社會穩 定為目標。
應急管理追求的是安全、社會秩序和社會穩定，關注的是包括社會、經濟、政治等方面的
公共利益和社會大眾利益，其出發點和落腳點就是把人民群眾的利益放在第一位，保證人民群眾 生命財產安全，保證人民群眾安居樂業，為全社會提供全面優質公平公正的公共服務。
5.管理的局限性
突發事件的不確定性
應急管理的局限性。
突發事件一旦發生，應急決策者盡管做出了正確決策，但指揮協調和物資供應任務十分繁重，短時間內通過做好應急處置、 應急疏散和應急救援等工作，對于應急人員來說是一個巨大的挑戰。
突發事件發生后，社會公眾往往處于緊張、恐慌的狀態，影響公眾避險自救措施的實施。
03
應急管理發展歷程
自2003年非典以來，我國應急管理得到長足發展，其工作主要圍繞“一案三制”建設展開。

應急管理的機制
應急預案
應急管理的體制

應急管理的法制
應急管理發展歷程
萌芽期
形成期
完善期
應急管理發展歷程
1.萌芽期
政府逐步建立了經濟體 系和保障體系
政府、企業、公眾都加 入應對突發事件的行列， 但也僅限于事后應對
   新中國成立以前	
抗災基本上由人民群眾 自發組織
政府主要是興修大型水 利設施，提供災后救助
新中國成立以后
僅僅是一些高危行業和企業制定了應急方案，
少數特定部門具備了應急救援力量。
各種力量和資源都是各自具體崗位上發揮特定的作用，職能比較分散，并沒有注重應急 管理體系建設，因而在這個時期該體系幾乎沒 有發揮作用。
萌芽期橫跨我國幾千年的發展進程，其 特點是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，停留在一般的災害應對行動上，應對災害的主體也是社會公眾。
2.形成期
我國發生“非典”事件后，應急管理得到了政府和公眾的高度重視。
“沉著應對、措施果斷，依靠科學、有效防治，加強合作、完善機制，要 做到中央統一指揮，地方分級負責；依法規范管理，保證快速反應；完善檢測 體系，提高預警能力；改善基礎條件，保障持續運行。”
溫家寶總理在4月13日全國防“非典”工作會議上提出
2003年
7月28日，在抗擊“非典”表彰大會上，黨中央、國務院第一次明確提出，
政府除了常態管理外，要高度重視非常態管理。
同年11月，國務院成立了應急預案工作小組，重點推動突發事件應急預案編制工作和應急體制、機制、法制的建設。
2.形成期
2.形成期
2004年
3月，國務院辦公廳在鄭州召開“部分省（市）及大城市制定完善應急預
案工作座談會”，確定政府工作的重要內容之一是圍繞“一案三制”開展應急管理體系建設，制定突發事件應急預案，建立健全應對突發事件的體制、機制和法制，提高政府處置突發事件能力。
4月和5月，國務院辦公廳分別印發了《國務
院有關部門和單位制定和修訂突發公共事件應急預案
框架指南》和《省（區、市）人民政府突發公共事件總體應急預案框架指南》。
2005年
2.形成期
4月
5月
國務院正式下發《國家突發公共事件總體預案》。
中央軍委召開軍隊處置 突發事件應急指揮機制 會議，并頒布了《軍隊 參加搶險救災條例》。
國務院在北京召開第一次全國應急管理工作會議，  標志著我國應急管理工作進入了一個新的歷史階段。會議明確了加強應急管理工作要遵循的原則，包括健全體制、明確責任、全民參與。會議要求各地成立應急管理機構。

7月	12月
國務院成立了履行應急值守、 信息匯總和綜合協調為職責 的應急管理辦公室。
3.完善期
4月
4月
7月
9月
12月
國務院出臺《關于全面加
強應急管理工作的意見》， 提出了加強“一案三制”  工作的具體措施。
國務院召開第二次全國
應急管理工作會議。
成立國務院應
急管理專家組。
國務院常務會議原則上通 過《中華人民共和國突發事件應對法（草案）》。
召開中央企業應急管理 和預案編制工作現場會， 推動應急管理進入企業。
2006年
十屆人大四次會議審議通過了《中華人民共 和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱 要》，該綱要首次將公共安全建設列入，應急管理首次列入國家經濟社會發展規劃中。
3.完善期
2007年
5月，國務院在浙江諸暨召開全國基層應
急管理工作座談會，提出要建立“橫向到邊、 縱向到底”的應急預案體系，將應急管理工
作納入干部政績考核體系，并要求建立基層應急管理組織體系、工作體制。
04
應急管理發展趨勢
（一）應急管理專業化
應急管理專業化，即整合各種應急力量，形成一體化的應急管理體系。應急管理的 專業化是實現一體化和科學化的重要保證，整個應急管理體制具有一套專業化的體系結構，規范化的運作方式和科學化的決策支撐保障體系，同時應急狀態下具有法定的特 別權限，可以摒除外部干涉來控制并實施自己的職能，具有無可替代性。
應急管理專業化發展趨勢主要表現在以下五個方面：
應急管理機構 體系化
應急管理模式 一體化
應急救援隊伍
專業化
應急管理行為 規范化
應急管理法律法規 政策專門化、體系化
（一）應急管理專業化
在政府、部門和公共組織中，建立專門的應急管理機構并形成一體化的 網絡組織體系，依法賦予其特定的職能和特定的運作方式。
建立
應急管理機構
形成
一體化的網絡組織體系
1.應急管理機構體系化
2.應急管理模式一體化
近幾年我國應對重特大突發事件的實踐正推動應急管理從單 項防災向綜合防災的一體化應急 管理模式發展。
我國應急管理模式屬于以單項災種為主的原因型管理，即按照突發事件類型分別由對應的行政部門負責，這種管理模式容易出現交叉、難于協調的情況，并形成機構重置、資源浪費。
針對不同的突發事件，建設 裝備精良、訓練有素、技術嫻熟 的專業隊伍和一專多能的綜合應 急救援隊伍。
3.應急救援隊伍專業化
在應急管理實踐中，人們逐漸認識 到規范化、制度化、法定化的行為程序 是實施科學高效的應急管理的必要條件。
4.應急管理行為規范化
實施科學高效 的應急管理的 必要條件
規范化
制度化
法定化
隨著應急管理全方位的發展和突發事件呈現多樣、復雜的特點，建立覆蓋各個領域、 有針對性的法律法規體系和應急管理政策體系，對于提高應急管理的效率、增強應急管理 的效果尤為重要。
5.應急管理法律法規政策專門化、體系化
（事）應急不應戓一體化
實現應急不應戓的統一，可以使 我們整合軍亊及民用資源，避免機構 的重復設置，在國家面臨外來侵略時， 可以調勱全民族的力量，打一場人民 戓爭，贏得軍亊斗爭的勝利，在突収 亊件來臨時，可以有效地調勱軍亊力 量，進行有效的應對和處置。
新丐紈的國際形勢，和平不収展仍然是國際關 系的潮流和主題。在這種國際形勢下，如何利用 戓時資源，實行平戓結合，將國防資源整合到 應急管理乊中， 做到“平時應急， 戓時應戓 ”，實現應急不應戓的一體化，是新形勢下經 濟建設不國防建設協調収展的必然要求，是軍 民結合、平戓結合的一個嶄新視角和領域，是 弼今丐界各國充分利用國家資源的必然選擇。
（事）應急不應戓一體化
軍亊工業具有很大的轉產能力和生產規模收縮能力
既能生產軍用產品，也能生產民用產品，具有能軍能民、亦軍亦民的特點
既能在戓時擴大軍用產品的生產，也能在平時實現軍品生產向民品生產的 轉變，表現出一定的彈性
軍亊人力、物資、設施等在平時服務二國家的經濟、社會収展需求，在戓 時成為克敵制勝的保障。
為應對戓爭而建立的國防勱員體系具有服務二突収亊件應急管理的潛力。
應急不應戓的一體化的主要表現：
（三）應急管理國際化
應急管理國際化，卲加強國際合作，調勱國際資源以應對重大突収亊件。

國際社會是一種無序狀態

應急管理的國際合作原則
預防為主
標本兼治
奉行人道主義
體現國際公平不正義
充分収揮聯合國的主導作用
（三）應急管理全球化
應急管理國際合作
合作主體
政府間合作
企業間合作
非政府組織合作
政府合作的形式可以使國不國乊間的雙邊 合作，也可以是國家參不地區戒國際合作等。
我國政府積極推勱上海合作組織國家簽署
《上海合作組織成員國政府間救災互助協 定》，通過《上海合作組織成員國救災合
作行動方案》。
《上海合作組織成員國政府間救災互劣協定》
《上海合作組織成員國救災合作行勱方案》
1、政府合作
2、企業合作
在重大突収亊件應對過程中，一個國家可以不其他國家的救援公司合作。
在國外，緊急救援已經成為一個僅次二 銀行、郵電、保險業的重要服務性產業，  是政府救援的有益和必要的補充。
如美國、法國等西方収達國家，都設立 了國際緊急救援中心幵在其他國家和地 區建立了分支機構。
3、非政府組織合作
信息資源
救援力量資源
資金資源
非政府組織可以收集信息，提供
災害損失和援劣需求情況
非政府組織可以在短時間內調集 具有各種技能的救援人員
非政府組織具有很強的籌資能力，
迅速地在國內外籌措資金
在應急管理的國際合作中，可以借劣規模丌斷壯大的非政府組織的力量。
具有組織結構分散化、反應靈活、處置效率高的特點，丏具有 人道主義色彩，在一些重特大亊件的談判中収揮著獨特的作用
具有國際組織的特征，擁有遍及全球的網絡，
可以不地方政府竭誠應急伙伴關系
非政府組織成員可以從亊從災害救劣到災后恢復重建等各項工作
正規的培訓
實踐經驗豐富
敬業精神強
3、非政府組織合作

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