在我國當前新的歷史階段，新《安全生產法》實施之際，面對安全生產的新情況、新特點和新問題，我們有必要認清形勢，正視問題，堅持正確導向，采取有力措施，努力破除影響安全發展的體制性、根本性和突出性問題，不斷增強安全工作的針對性和實效性，不斷在改革中開創安全生產工作新局面。筆者就新形勢下加強安全生產工作，談點個人思考和從源頭上預防的措施。
    認清形勢，直面安全監管面臨的機遇和挑戰
    思考之一：面臨的機遇是什么？
    黨的十八大報告提出：“強化公共安全體系和企業安全生產基礎建設，遏制重特大安全事故。”黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“深化安全生產管理體制改革，建立隱患排查治理體系和安全預防控制體系”和“加強安全生產基層執法力量”等，明確了對安全監管工作的根本要求，也為安全監管工作指明了方向。目標明確，任務清楚，給安全生產監管提供了發展的機遇。
    思考之二：存在的困惑是什么？
當前，在安全生產監管上存在的困惑大致可歸納為三點：
    首先是安全生產控制指標和降幅問題。多年來，安全生產控制指標體系已成為各級政府做好安全生產工作的重要抓手和對干部考核的重要依據，對促進安全生產形勢的穩定好轉起到了極其重要的促進作用。但是，目前各級政府層層下達控制指標，是以死亡人數絕對數的“零增長”或 “負增長”作為目標值，導致越到基層越無法分解。考慮到我國正處在工業化發展期，影響安全生產的深層次矛盾還沒有根本解決，因此，在指標設置上，以控制較大以上事故起數及死亡人數為重點，還是以死亡人數絕對數考核，要以發展的眼光和實事求是的精神，研究建立更加科學合理的控制指標體系。
    其次是安全監管隊伍建設和責任問題。企業一旦發生較大及以上的事故，相關安全監管人員將面臨黨紀、政紀的責任追究，甚至刑事責任。在實際監管中，地方政府和基層鄉鎮（街道）雖然都設立了安全監管機構，但是面對當前我國工業化、城鎮化發展的特殊發展階段，一些地方政府偏重追求GDP，大量中小企業安全基礎薄弱，發生事故的概率很大，然而安監部門普遍存在著人員不穩、力量薄弱、能力不強、經費不足、職責不清等問題，如果把安全生產的重任都壓在基層安監人員肩上，既不公平也不利于推進安全生產。
    再次是安全生產標準化創建和誠信機制問題。當前，安全生產標準化創建是“政府熱，企業冷”。政府方面，各級各部門以考核為抓手，層層下達指標；企業方面，一些企業因種種原因不愿創建或被動創建，即使創建了，運行效果甚差。在安全生產誠信機制建設上，高層建設滯后，影響發揮對安全生產工作應有作用。
    思考之三：安全管理的瓶頸是什么？
    安全監管體制不順暢。由于安全生產立法沒有統一的頂層設計和規劃，沒有確立《安全生產法》在安全生產中的“憲法”地位。如《安全生產法》、《消防法》和《特種設備安全法》都是全國人大常委會制訂的具有同等法律效力；同一制訂層次的《消防法》、《特種設備安全法》等的制訂不以《安全生產法》為依據，導致法律、法規之間存在沖突。比如《生產安全事故報告調查處理條例》與《特種設備安全法》，對生產安全事故調查處理的權限、層級、牽頭部門完全不一致。法律上的沖突與矛盾，造成了目前安全監管體制不順。
    企業主體責任落實不到位。特別是中小企業在追求效益最大化中，安全生產主體責任落實得不夠，企業安全保障條件欠缺、安全基礎工作不扎實、管理不到位。
政府安全生產監管能力不強。 現行安全生產監管體制，是綜合監管與行業監管相結合、國家監察與地方監管相結合、政府監督與其他監督相結合的格局。這種體制，看似縱向到底，橫向到邊，沒有盲點、沒有漏洞，但由于沒有界定各方具體監管范圍和制定聯合執法機制，在實際操作中，往往認為對方在管，事實誰也沒管，而造成漏管、失管。如多年來對油氣管道的監管，就存在漏管、失管。另外，政府對體制機制創新滯后。
    依法治安，注重源頭推進規范安全生產秩序
    面對機遇和挑戰，筆者認為，必須圍繞十八屆三中全會《決定》確立的目標要求和部署，趁勢而上，在修法、建制、明責等方面，切實從“第一”位著手，不斷改革和創新安全監管體制機制，用法制思維規范安全生產秩序，常態治安，從源頭上預防和解決安全生產問題。
把貫徹落實《安全生產法》作為“第一要務”。
    要樹立起《安全生產法》是安全生產領域根本大法的法制原則，要科學立法，從根本上落實新安法為主線的安全生產法治，健全完善安全生產法律法規體系，加快制定修訂與《安全生產法》配套的法律、法規、規章和標準，確保以法律法規來規范政府、企業和從業人員的安全生產行為，按職責、按程序辦事。
把建立健全安全生產責任體系作為“第一保障”。
    要強化“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”的責任體系，按《安全生產法》要求，依法分解落實各級政府部門的監管責任，明確各級政府部門安全生產職責，編織、完善政府安全生產“監管網”，嚴格按照法律法規賦予的職責開展工作，各負其責，有效推進綜合監管，形成合力，逐步形成安全生產長效機制。
把落實企業安全生產主體責任作為“第一標準”。
    要把落實企業安全生產主體責任作為當前安全生產工作的核心任務和重點工作。嚴格按照新安法對企業安全生產基本要求，力促企業主要負責人履職、安全投入、教育培訓、基礎管理、應急救援“五個到位”，確保企業安全生產主體責任落實到位。盡快建立全國安全生產誠信機制，接受社會監督，推進企業自覺落實主體責任。
把建立完善安全生產標準化與誠信機制作為“第一載體”。
    建立以企業安全生產標準化為核心的安全生產誠信機制，要防止和扭轉目前在安全生產標準化執行中重創建，輕運行的打折扣現象，通過企業自評、專家評審、社會監督、表彰獎勵等一系列監督制約措施，鞏固企業安全生產標準化的創建，建立全國的企業誠信數據庫和落實誠信企業優惠 政策，使企業把堅守誠信作為企業生產經營和發展的必需要件。
把嚴格監管執法作為“第一行動”。
    法律如果不遵守、不執行，有如一張“廢紙”，等于沒有法律。安全生產監督管理部門嚴格執法是落實《安全生產法》有效的手段之一。準確把握《安全生產法》的生命至上，規范嚴格管理的立法精神，對各類安全生產違法行為“零容忍”，依法加大對生產安全事故的查處追責力度，從嚴責任追究。通過嚴格執法，樹立安全生產法律的權威。
把加強隊伍建設作為提高監管能力的“第一使命”。
    各級組織要關心安監干部成長，要以國家或省級層面建立和落實基層安監干部津貼制度，激勵長期工作在一線的基層安監干部的工作積極性，穩定基層安監隊伍，并有意識、有傾向地培養和提拔優秀的基層安監干部。同時，在事故查處和責任追究過程中，對安監干部責任追究要實事求是。
要建立工作規范制度作為衡量成績“第一尺度”。
    各地的經濟和社會發展不平衡，安全生產的實際現狀差別很大，要打破以事故指標作為工作評價的首要標準，建立科學的安全生產工作考核制度。國家或省級層面應盡快明確基層安監機構基本工作規范，地方應制訂具體的基層安監工作標準，切實規范基層安監工作。
    總之，要使安全生產工作在改革中開創新局面，必須全面、系統、綜合的尋求安全發展之道，以預防治本為目的，以依法治安為根本，以體制機制為保障，以從嚴執法為原則，以改革創新為前提，以提升素質能力為支撐等多措并舉，才能使安全生產監管工作步入安全發展的新常態。
    （作者系杭州市富陽區安監局副局長）

2015-08-28

2015-08-29