《安全生產法》貫徹實施中的一個重要問題，就是如何理解和履行法律賦予的安全生產監督管理職責。這就需要準確地對安全生產監督管理進行法律定位，實現安全生產監督管理的法制化。

《安全生產法》將加強安全生產監督管理作為立法宗旨，又將安全生產監督管理制度確定為基本法律制度，這就標志著國家已經對安全生產監督管理作出了明確的法律定位。所謂法律定位，是指對安全生產監督管理的性質、對象、準則、職能和手段進行法律規范。實現法律定位的途徑是將安全生產監督管理法律化、制度化。

《安全生產法》明確規定各級人民政府負責全面組織領導有關安全生產工作，各級負有安全生產監督管理職責的部門在各自的職責范圍內具體實施安全生產監督管理。安全生產監督管理的法律定位，體現在以下五個方面：

一、 安全生產監督管理的性質

依照《安全生產法》的規定，實施安全生產監督管理是法定的行政管理權。各級人民政府和各級安全生產監督管理部門是國家行政機關，代表國家行使安全生產監督管理權。法律定位主要是對各級人民政府在領導安全生產工作和各級安全生產監督管理部門在實施監督管理活動中的法律地位、職權加以明確，使其具有明確、直接的法律依據。安全生產監督管理是自上而下對生產經營單位及其從業人員實施的縱向行政管理，具有法定性和不可抗拒性。因此，所有生產經營單位及其從業人員必須接受和服從監督管理。

二、 安全生產監督管理的對象

在社會主義市場經濟條件下，安全生產工作顯現出一些新情況和新特點，安全生產監督管理的范圍和對象也具有新特點，情況錯綜復雜，安全問題的復雜化。在過去很長一個時期，對安全生產的范圍始終明確為各類生產經營企業的安全生產。但近幾年隨著經濟活動范圍的擴大和社會對安全問題關注程度的提高，對一些過去不認為是安全生產范疇的安全問題也提到安全生產的高度，比如居民生活中使用煤氣、天然氣和電器引發的爆炸、火災和觸電事故，學校、機關、幼兒園、事業單位中發生的災害事故等，導致安全問題的范圍及其管理復雜化，進而提出了某些社會組織、居民個人的安全是否納入安全生產監督管理范圍以及這些社會主體是否作為監管對象的問題。

《安全生產法》對安全生產監督管理對象的法律定位，既要體現法律的普遍適用，又要考慮其可行性，需要從實際出發，突出重點，對納入安全生產監督管理對象的社會主體及其行為進行界定。法律調整的范圍不可能面面俱到，不可能將所有社會主體及其行為都作為調整對象。《安全生產法》只能對生產經營活動安全問題最突出，最集中的社會主體進行規范。所以《安全生產法》將所有從事生產經營活動的生產經營單位作為安全生產監督管理的對象大到企業，中到個體工商戶，小到個人。至于在非生產經營活動中的安全問題，有待通過其他有關立法加以解決。

三、 安全生產監督管理的行為準則

安全生產監督管理的法律定位包括對其監管準則的確定。按照依法治國，建立社會主義法治國家的基本方略，實施安全生產監督管理的基本準則是依法監管，依法行政。這是我們所有監管活動必須遵循的行為準則，它既是監管活動的出發點又是落腳點。在任何時候和任何情況下，安全生產監督管理工作都要符合憲法和法律的規定，都要做到合法、適當。任何違法行政，濫施處罰和玩忽職守的行為，都是違反這個行為準則的行政違法行為。這種法律定位要求各級安全生產監督管理部門的負責人和監督執法人員，必須忠實于法律，嚴格依法辦事，不折不扣地履行法定職責。

四、 安全生產監督管理的職能

黨史的十六大確定了政府決策，執行和監督職能相分離的行政體制改革目標。十屆人大政府工作報告中提出要進一步轉變政府職能。要解決安全生產監督管理中存在的政企不分、政事不分的弊端，減少政府不必要的行政審批和行政干預，就要從更高的層面上來認識新形勢下的安全生產監督管理職能。

第一，安全生產監督管理是法制層面上的監督管理。它不同于以往的部門管理，是一種以法律手段為主的間接的監督管理，不直接干預生產經營單位日常的安全管理活動。安全生產監管部門依照法定的職權、程序進行監督檢查，查處安全生產違法行為。安全生產監管部門的基本職能是制定生產經營單位安全生產的行為規則，為他們設定行為規范并監督其貫徹實施。對生產經營單位日常安全生產工作的監督檢查，是檢查督促生產經營單位落實法律規范的需要，不是取代企業進行具體的安全管理。

第二，安全生產監督管理的主要職能是立法、監督和執法。社會主義市場經濟是法制經濟，安全生產監督管理是一種行政執法活動，即對市場主體的安全生產實施法律監督。依法監管不是事事審批爭權奪利，不是事無巨細統包統攬，不是層層設置關卡圍追堵截，而是在健全安全生產立法的前提下，實施法律監督和行政處罰。依法履行安全生產監督管理職能的關鍵，是要抓好三個環節，把住三關，當好“三員”。三個環節是前置審批、事中監管、責任追究。三關是市場準入關、日常保安關、違法處罰關。安全生產監督管理部門在三個環節中的角色相當于“守門員”、“裁判員”、“審判員”。

一是進行前置審批，嚴把市場準入關，當好“守門員”。前置審批是指依法通過行政審批（審查、認證、許可等）的方式，對保障生產經營單位安全生產的基本安全生產條件進行審查和核準，確認其安全準入資格的事前監管活動。依照《安全生產法》的規定，安全生產監督管理部門負責對生產經營單位從事生產經營活動之前的人員安全資格條件、安全投入條件、安全機構人員條件、安全技術裝備條件、建設項目安全條件等基本安全生產條件進行行政審批。這些安全生產基本條件就是生產經營單位取得安全資格的“門檻”和進入市場的“入場券”。相對日常監管而言，前置審批是靜態的一次性監管，即只要符合法定的安全生產條件，便可取得“入場券”。在前置審批環節中，安全生產監督管理部門相當于“守門員”的角色，不符合條件的，不發“入場券”，不準“上場”。

二是進行事中監管，嚴把日常保安關，當好“裁判員”。取得安全生產“入場券”的生產經營單位從事生產經營活動中的安全生產，是監督管理的主要環節。也就是說，大量的日常監督管理工作必須跟上去，要對生產經營活動實施全過程，全方位的監督檢查。日常生產經營活動能否確保安全，關鍵是要進行動態的監督管理，即對兩類生產經營單位進行監管：一種是根本不具備安全生產條件擅自從事生產經營活動的，要依法取締。另一種是原已具備安全生產條件但在生產經營活動中又不具備安全生產條件的生產經營單位，要監督其整改整頓使其達到安全生產條件；經整頓仍不具備安全生產條件的，依法給予行政處罰。總之，事中監管的目的就是要使生產經營活動始終處于安全狀態，及時發現和消除不安全因素及事故隱患，預防和減少生產安全事故。在事中監管環節中的安全生產監督管理部門，相當于“裁判員”的角色。如果存在重大險情和事故隱患，“裁判員”就要“吹哨”，亮“黃牌”；如不改正的，亮“紅牌”將生產經營單位“罰下場”，讓它“出局”。

三是進行責任追究，嚴把違法處罰關，當好“審判員”。這是指對有安全生產違法行為和發生生產安全事故的生產經營單位及其有關人員，要追究其法律責任，給予法律制裁。這是一種事后監管，即違法事實發生后的責任追究。法律賦予安全生產監督管理部門較大的行政處罰權，公正、客觀、準確地進行行政執法，是安全生產監督管理的重要內容之一。在責任追究環節中，安全生產監督管理部門相當于“審判員”的角色。對有嚴重安全生產違法行為和發生傷亡事故的，“審判員”依法確定責任，實施行政處罰。

五、安全生產監督管理的手段

安全生產監督管理職能的行使必須有監管手段。監管手段就是實施監管執法的辦法和措施。按照法律定位，安全生產監督管理的主要手段就是運用法律手段，以及必要的行政手段，以此建立正常的安全生產秩序。法律手段具有強制性、規范性和懲罰性。法律設定的生產經營單位安全生產的義務和責任，具有不可抗拒性。任何單位和個人都必須遵守法定的行為規范，享有權利、履行義務，承擔責任。對于違法者，安全生產監督管理部門有權依法對其造成人員傷亡、財產損失和社會危害的違法行為予以行政處罰。

安全生產監督管理的法律定位不會自然產生，它是通過其法制化加以固定和體現的。黨和國家提出了依法治國，建立社會主義法治國家的基本方略。實現法治的基礎和前提是要有健全的法制。法治是指依法治理，它著重解決如何運用法律手段治理國家即執法和司法的問題。法制是指確定治國安邦的法律規范及其有關制度，它著重解決治理國家的法律依據和執法手段即立法的問題。沒有法制即無法治。因此，明確法律定位的根本途徑，就是盡快實現安全生產監督管理的法律化、制度化。《安全生產法》為安全生產監督管理的法律定位及其法制化提供了基本依據，今后還有大量工作有待完成。實現安全生產監督管理的法制化，需要從加快《安全生產法》的配套立法，完善各項安全生產監督管理和行政處罰制度，細化安全生產監督管理的具體職責，規范安全生產監督執法的程序，健全安全生產監督管理的工作制度和機制等方面進行探索，逐步深化并全面落實，推進安全生產法制建設，為安全生產穩定好轉提供法制保障。

石少華