常紀文:
立法理念和工作思路對于立法是非常重要的，就像我們寫文章一樣，如果文章立意更高，那么這個文章可能會寫得很好；如果這篇文章還沒開始寫，立意很低的話，最后這個文章肯定會寫得不怎么樣。《安全生產法》的修改也是如此，因此，修改立法目的，提高立法立意是一個必須要做的事情，此次《安全生產法》的修改在第一條明確規定了立法目的，在其他的條款也隱含了一些立法目的，比如以人為本，立意是以人為本，就把安全生產法的立意給提高了。

《安全生產法》的第1條“為了加強安全生產監督管理，防止和減少生產安全事故，保障人民群眾生命和財產安全，促進經濟發展，制定本法。”修改為“為了加強安全生產工作，防止和減少生產安全事故，保障人民群眾生命和財產安全，促進經濟社會持續健康發展，制定本法。”這是現行法的規定，它修改成了“為了加強安全生產工作，防止和減少安全生產事故，保障人民群眾生命和財產安全，促進經濟社會持續健康發展，制定本法”，這里面有兩個改動的地方，第一是由“安全生產管理”變成了“安全生產工作”；第二，原來立法的目的雖然有防止和減少安全生產事故，保障人民群眾生命和財產安全，促進經濟發展，把這三個并列，但是我們如果仔細去研究會發現，安全生產最后的目標點是促進經濟發展。所以，在一些地方不可避免就演變成片面地追求經濟發展或經濟增長，忽視安全生產的現象，因為安全生產的目的是為了促進經濟發展。

這次立法目的第二個亮點就是，規定經濟和社會持續健康發展。持續和健康發展，因為安全生產是約束性的因素，以后會發展成積極的因素。但是有一點，安全生產如果工作做得好就表明經濟社會持續健康發展了，所以，這個改動是比較大的。

第3條，雖然它不屬于立法目的這一條，但它里面的一些規定也可以對立法的立意有一些補充作用，它的第3條修改增加了“安全生產工作應當以人為本”的規定，就是立法的理念或立意得以提升，更加科學、更加人性。所以，我認為，這回立法理念有創新，安全生產法修改的第三個特點，體現了民本性和民生性，民本性就是以民為本，體現了民生性。立法理念的修改，對它的基本方針、主要制度、法律機制和法律責任設計，特別是它們的提升和發展起到重要的指導作用。

第二個方面，關于工作思路。這回安全生產法的修改借鑒了職業病防治法的修改經驗，現行的安全生產法里沒有工作思路的規定，職業病防治法里有，所以，這回借鑒了職業病防治法的修改經驗。職業病防治法和安全生產法都是安監部門執法的依據，它這回修改更加注重安全生產工作的全面性、系統性、邏輯性，特別是理性，就是這個思路它不虛，它很實。明確了安全生產工作的路線、方針、主體、方法、方式。

譬如說第3條是這么規定的：“安全生產工作就是以人為本，堅持安全發展”，在原來二審的草案里是“堅持安全發展戰略”，這回改成了“堅持安全發展，堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針”，這個方針倒沒有改，但后面做出了一個很大的創新，就是“強化和落實生產經營單位的主體責任，建立生產經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督的機制”。可以看出來，這個規定說明，安全生產工作以人為本是工作的基本原則，這是一個基本的原則。
安全發展是安全生產工作的戰略基本要求，安全第一、預防為主、綜合治理是安全工作的基本方針，生產經營單位的主體責任是安全生產工作的核心要素，就是基本重心。生產經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督是工作的主體、方式和方法觀。可見，修改之后的安全生產法在工作思路方面視野更加廣闊，思路更加清晰，主體更加注重多元化，手段更加注重相互銜接，方式方法更加注重層次性和銜接性。特別是層次性和銜接性，實現了安全生產法規范的理性目標。因為安全生產這個工作是很實的，來不得半點虛假，必須規定不能喊空口號，《安全生產法》在第3條里邊就實現了安全生產工作的理性化。

中國網:
剛才您也提到了安全生產責任是一個核心的要素，我們也知道，落實生產經營單位的主體責任是減少事故發生的一個根本路徑。那么，如何建立明確、可操作的安全生產責任制也是其中一個重中之重，請您給大家簡單介紹一下，在這方面應該加強哪方面的基礎工作，在安全生產責任的規定上與以往又有哪些不同呢？

常紀文:
安全生產工作基礎不牢，地動山搖，特別是它涉及到生命安全和健康安全，所以，必須加強安全生產的基礎性工作。這次安全生產法修改借鑒了4月份環保法修訂的經驗，加強了基礎性的工作，這個基礎性的工作既包括科技、教育，也包括經濟投入和社會支持，主要包括以下四個方面的基礎性的工作。
第一個工作，在標準化和隱患排查方面做出了規定，要求“推進安全生產標準化建設，提高安全生產水平”，而且增加了另外一個規定“生產經營單位應當建立健全生產安全事故隱患排查治理制度，采取技術、管理措施，及時發現并消除事故隱患”，使標準化和隱患排查成為全面改進安全生產工作的重要基礎工作；要求縣級以上地方人民政府建立健全重大事故隱患治理督辦制度。縣級以上人民政府治理這項制度已經在安監總局的領導之下實施了多年，但好的做法應當通過立法予以鞏固，包括標準化、隱患排查、分級分類管理，《安全生產法》的修改都予以鞏固，這說明了這些做法是很好的。

第二個工作，基礎性的工作，加強了鄉鎮監管的作用，特別是對鄉鎮監管的定位做出了設計，夯實了安全生產工作的基礎。比方說它這回規定，“鄉、鎮人民政府以及街道辦事處、開發區管理機構等地方人民政府的派出機構應當按照職責，加強對本行政區域內生產經營單位安全生產狀況進行監督檢查，協助上級人民政府有關部門依法履行安全生產監督管理職責。”以前中國的行政法自古以來有一個特點，對機構職責的規定，包括義務職責的規定一般是不下縣的，一般到縣一級為止，很少對鄉鎮這一層次的機構做出安全生產、環境保護等方面的規定。黨的十八屆三中全會決定里提到了要加強安全生產的基層力量的建設，這次《安全生產法》的修改突出了鄉鎮、街道這一級的安全生產監管作用。但是考慮到在基層安全生產監管還是應當主要發揮縣級以上安監部門或者其他負有安監職責部門的作用，所以這一回對鄉鎮一級包括街道一級政府安全生產監管職責并沒有完全地依靠他們。比方說規定了協助的職責，因為很多鄉鎮是沒有執法權的，還得依靠縣級安監局、市級安監局、省級安監局來執法，所以，它規定了協助，鄉鎮這一級主要是監督檢查，發現違法行為主要上報。如果有授權執法，在授權執法的范圍可以進行一些執法活動。

第三個工作，加入了很多培訓教育的規定，比如以前對企業負責人，這回新增了一項責任，就是培訓職責。培訓職責里還對職工的培訓做出新的要求，要求培訓必須讓職工了解這個應急知識，這是非常重要的。要求什么呢？“生產經營單位建立安全生產教育和培訓檔案制度，如實地記錄安全生產的培訓時間、內容、參加人員等考核結果等情況”。我在北京市安監局當了3年半的副局長，對安全生產培訓和教育的感受是很深的，因為以前主管這個方面。但是實話實說，在實際實踐中，安全生產培訓作假的現象是比較普遍的，后來我們進行了整改。另外，還包括企業里面領導班子，開安全生產例會記錄作假的現象，一個人做到底的現象比較多。比如說作假怎么發現呢？簽名是幾個人一起簽的，并不是每個人都簽，代簽的現象比較普遍。代簽的現象如果比較普遍，說明這個企業安全上的培訓作假的現象是比較普遍的。這個事情必須得做實了。

第四個工作是創新，這回做了一個創新，發揮了注冊安全生產工程師的專業作用。我們國家現在有不少注冊安全工程師，也有不少注冊助理安全工程師，但是這一種專業人才他們發揮作用缺少法律的支持，譬如說享受什么待遇，發揮什么作用，都沒有做出明確的規定。這回《安全生產法》的修改，在里面創新性地對他們的作用做了規定，要求比較危險性的一些單位，危險物品的生產、儲存單位以及礦山、金屬冶煉等高危和事故高發單位必須配備注冊安全工程師從事安全生產工作，并且鼓勵其他的經營單位聘用注冊安全工程師。

第二個方面，關于主體責任。主題責任是很廣泛、很嚴格的，因為把它定位為主體責任，也就是說企業安全生產責任是至關重要的。《安全生產法》的修改首先把安全生產責任制給做實了。

第一，規定了企業內安全生產責任的考核機制。以前我們到企業去檢查的時候就發現，一進到企業里，首先看到墻上掛著很多的規章制度，也規定了安全生產責任制，并且責任人、責任崗位也一一對應到人了。實際上落實情況怎么樣呢？應當說很多都不行，也就是說安全生產責任制在很多地方仍然是掛在墻上的東西。

中國網:
流于表面？

常紀文:
對，流于表面，所以這次修改就把它做實了，就是企業內進行安全責任的考核機制。我建議以后安監部門去檢查的時候，把責任制落實一下，演練一下，督促一下也是可以的。

第二，安全生產工作得花錢，所以，這回規定了生產經營單位安全費用的提取和使用的要求，要求具實列支，專款專用。

第三，對安全生產機構和人員的配備、職責規定就更嚴格了。以前規定的一些，比如危化企業，生產、儲存企業的負責人和安全生產管理人員要接受培訓，統一考試，然后取得資格方可上崗。這回就擴大了范圍，把道路交通和金屬冶煉企業負責人和安全管理人員也納入了考試的范圍。因為最近幾年，一些煉鋼廠經常發生安全生產事故，道路交通發生事故也比較多，特別是重特大安全事故的發生，所以，這次修改考慮這一形勢需要，把這兩部分人也納入進去了。

第四，還有一個創新性比較大的，對安全生產管理人員、管理機構的設計，以前規定，除了剛才講的危化、道路運輸、金屬冶煉、建筑企業、礦山企業他們以外，對于一般的企業，如果說從業人員超過100人，原來規定是300人，現在改成了100人。

中國網:
更為嚴格了。

常紀文:
對，超過100人的應該設立專門的安全生產機構或配備專門的安全生產管理人員。低于100人的就應該設立專職或兼職的安全生產管理人員。安全生產管理人員、企業負責人對于企業安全生產的本職水平的提高起著非常重要的作用。這回《安全生產法》的修改，在里面增加了很多安全生產管理里他們的權利、他們的義務。比如說他對于一些情況比較緊急的可以做好善后措施，可以要求他讓大家撤離，保證大家的安全。如果做出這些舉動之后，企業不能扣他的工資福利，也不能解除他的勞動合同，就是依法保證了他們的權力。但我有個擔心，因為企業員工往往處于弱勢地位，這一條作用發揮得怎么樣還有待觀察。特別是勞動者撤離了，最后企業把他解聘這個現象也有，包括以前實際之中也發生過企業員工舉報安全生產，最后發現就把人給開了，這個現象也有。

第四，對于一些新的主體提出了新的要求，譬如說勞動合同法是2007年制定的，對勞務派遣工、實習生的勞動權利和義務做出了規定。現行的《安全生產法》是2002年通過的，因此對2007年的事情它無法估計，這回修改就把勞動派遣工、實習生他們的安全生產的權利和義務，特別是培訓和教育規定得比較清楚。對于金屬冶煉、裝卸、危險物品建設項目要求進行安全評價和安全設計，并報審批，特別強調了這個要求。此外，對危險性系數比較大的，比如海洋石油開采設備、礦山井下特種設備也納入到了特殊管理的范圍。

第五，加強了承發包方的管理。在實際之中，特別是建筑工地發生安全生產事故一倒查責任，一般不可避免地發現工程有層層轉包的現象。層層轉包是我們國家建設合同里一個比較普遍的現象，層層轉包、轉包承租過程中必須得有安全生產義務的重新分配，這是個很現實的東西。這回《安全生產法》的修改就要求生產經營單位對承包單位、承租單位安全生產工作實行統一協調管理，定期進行安全檢查，發現問題的應當及時督促整改。這些規定使《安全生產法》對企業的主體責任具有實在性和實效性。