中國網:
據我們了解，此次修法的一些新的規定其實是做實安全生產責任主體的作用。其實，防止安全生產責任事故的發生，僅僅依靠生產經營主體自身的自覺是遠遠不夠的，監督在這時候就起到非常重要的作用，您認為此次修法在管理監督方式和監管手段上有哪些改進？

常紀文:
改進不小，如果法律對企業的義務規定得再細致，但缺乏一種激活機制或啟動機制，比如社會監督等等，那么這個規定是虛的，還是墻上掛的。我在北京市安監局任副局長的時候也發現，很多企業的制度很完善，很多政府的一些規范化文件，甚至法律法規規章規定也是很完善的，但在實際之中就會發生這樣的安全生產事故。為什么呢？是因為這些制度在睡覺，我們國內的法律不少，包括環境污染等很多方面，為什么會發生呢？是法律和制度在睡覺，法律和制度實施沒有啟動，主要是監管方式不適應現實的發展。

常紀文:
第一方面，監管方式有轉變。這回《安全生產法》的修改在監管方式上做出了以下六個方面的創新：

第一，規定了安全生產規劃的監管制度。安全生產也是個政府的活動，應該列入國民經濟和社會發展規劃，現行的安全生產法是沒有規定的，這一回它規定了。因為規定之后就有人財物的保障，而且有利于安全生產規劃和城鄉規劃、其他規劃相銜接。整個安全生產是經濟發展的相伴相生的東西，如果說納入經濟和社會發展規劃，如果不把安全生產納進去，那么安全生產工作肯定會出問題，這一回明確了，我認為是一大進步。

第二，參照安委會的職責，要求國務院和地方各級人民政府建立健全協調機制。這個協調機制，現行的《安全生產法》規定國務院和地方各級人民政府協調，因為它既管安監部門，同時管建設部門、發展部門、市政部門，包括其他的部門，所以，應該政府去協調。但是很多協調不具有常態化的特征，一個地方一個特點。這回《安全生產法》修改的時候就要求建立協調機制，解決安全生產監管中存在的問題，協調機制的規定，使《安全生產法》規定，比如政府的督促、協調解決具有機制的基礎。

第三，實行了信用管理，在2010年《國務院關于進一步加強企業安全生產工作的通知》里，就有信用管理的設計。就是對于那些有嚴重安全隱患或者發生安全生產事故的單位，安監部門應當把有關事故的風險和信息提交給可以約束它的部門，比如國土部門，供給土地，包括投資部門，這個企業有安全隱患，可能造成重大事故或者被關閉，投資部門他們就會考慮我是不是給你貸款或者給你投資；證券部門，如果這個企業安全風險，或者發生重大安全生產事故你不改的，證券部門就可以不讓你的股票上市，你上市了也不能讓你再融資。包括行業主管部門，通過信用管理這種新的模式，適應了新的要求，我們在公民社會，包括加強公民信用和企業信用大背景下，有利于發揮公民和企業守法的自覺性，使強制守法變成自覺守法。

第四，精簡審批基礎之上，優化管理流程和方法。最近兩年，國務院取消了很多安全生產工作的行政許可，精簡許可，減輕企業的負擔，這回安全生產法也響應了這一號召，精簡了一些許可。譬如說像以前安全生產有安全評價或安全條件論證，后面緊跟著有“三同時”，“三同時”搞完后面有安全生產許可，審批和許可就太多，現在一個企業要上馬，要經歷審批和許可，涉及到的精簡也不少。

中國網:
很繁瑣。

常紀文:
比如說有安全生產方面的、職業衛生方面的，職業衛生也是安監督方面的職責，消防方面的、環保方面的、水土流失方面的、能源方面的，都有6—8個“三同時”和“預評價”，企業的負擔很重。這回《安全生產法》的修改就把“三同時”的驗收和審批給它取消了，改成了企業按照法律的規定自主組織驗收，企業對這個結果負責。原來是審批的，《安全生產法》的修改把它和企業的行政許可相結合了，也要求安監部門加強對驗收活動和驗收結果的監督檢查。

第五，發揮地方的作用，對一些應該淘汰的落后的設備或工藝，原來是國家發名錄，現在是授權省一級的人民政府也可以發布自己的淘汰名錄。

第六，規定了分類分級監管的體制和年度監督檢查計劃的機制。安監系統有個工作是其他部門比較稱道的，就是年度執法檢查計劃。每年這個地方應該檢查多少家企業，到哪些區域，包括全覆蓋，要求制定年度檢查計劃。我在北京市工作的時候也都是有的。年度執法計劃實際還是有用的，它是定期執法和非定期執法相結合，你要完成這個任務就可以了，有利于防止執法常態化之后執法懈怠的現象，因為執法到不到企業，企業要登記，政府部門也有信息登記的，所以，使安監部門活動起來。一個地方安監部門如果成天待在辦公室里，這個地方的安監工作是搞不好的，只有安監執法人員長期下基層，因為執法活動保障，就防止執法懈怠的現象發生，這個地方的安全生產工作應該能做得比較好的。

第二個方面，監管手段出硬招。

安全生產事關生命安全，如果說監管手段比較軟、比較弱的話，那么肯定會出事。我講個親身的案例給你聽聽，我當年管全北京市的地下有線空間，地下有線空間容易發生群死群傷事故，要么是缺氧窒息，要么里邊有硫化氫氣體，讓人中毒或窒息死亡。在一個地點，同一個專業隊伍，我們抓到過三次，第一次抓他就比較害怕，就跑，人到了現場，但是我們沒有查封扣押權，所以我們等了一會兒就走了。第二次我們倒是報上北京電視臺去了，結果我們追他就跑，我們回退他就回退，始終保持一定的距離，打拉鋸戰、游擊戰。這是高危施工，經常發生群死群傷，北京電視臺把這個鏡頭拍下來了。第三次他就不跑了，為什么？他在這兩次執法中發現你沒有強制扣押權，最后他就不跑了，還感謝我們安監局人員，說感謝你們，讓他們上電視了，一輩子沒上過電視，這次上電視了。所以有時候感覺到比較心酸。后來我們就探索，怎么探索呢？你不是跑嗎？你人一跑，我們就把你的設備給裝起來保存，現場留下一個執法單，就是說你跑了，我們找不到你，把你的東西給你保存下來，讓你回去接受處罰。這一回《安全生產法》的修改，就把查封危險物品的施工場所、無限活動場所的查封權也做出了規定，對于及時解決違法問題，恢復秩序意義重大。

第二，監管必須強調實效，很多地方，安監局要求他停產停業，包括地方政府責令關閉，最后發現這個企業半年、一年以后還在開，還在運行，因為有企業給他供電，有企業給他供水，還有企業給他供應能源，還有企業給他供菜，民爆的物品礦山里的還有。這回《安全生產法》為了保證執法的效果，規定安監局可以下通知，要求有關單位停止供電、供水，包括供應民爆物品。這對保障執法的嚴肅性是非常有好處的。值得提出來的是，有時候停電停水會給企業造成重大損失，就要求一般提前通知；企業整改到位了應該及時地恢復供電供水，防止地方的安監部門對企業吃拿卡要，要挾這個企業。有明確規定，如果排除了隱患，你必須得恢復供電供水。

第三個方面，監管手段的方式和手段的變化，參與和監督體現了國家共治的要求。

第一，安全生產，包括政府、社會、企業、行業，體現了國家共治的要求，特別是對工會的作用進行了重新定位，這回修改，工會對安全生產工作進行監督，特別是規定生產經營單位制定或修改有關安全生產法的規章制度時應當聽取工會的意見。

第二，規定了新聞媒體的宣傳、教育、電視、電影有安全生產宣傳教育的義務，原來規定安全生產是提高職工的安全生產意識，這回修改有個特點，提高全社會的安全生產意識。

中國網:
范圍更廣。

常紀文:
對，范圍更廣。因為安全生產是個社會法，所以要求更高。比如北京市安監局每個早晨都會花一定的時間對安全生產的管控，如果說有閃電、刮大風、下大雪、下大雨，北京電視臺和其他相應媒體搞個字母提醒，這都是提高全社會的安全生產意識。像丈夫去上班，妻子看到電視提示之后就提醒丈夫你要注意安全，這就很有好處，使各個方面都參與進來。

中國網:
可以說此次修法在安全生產的監管方面也是下了很大力度，很多地方都進行了嚴格的規定，從近期發生的多起重特大安全事故來看，一些地方政府不能夠認真履行安全生產的監督管理職責也是有一定原因的，對于此次安全生產的監督，政府具有怎樣的責任，您對此怎么看？

常紀文:
安全生產工作中，政府的責任是非常大的，但是這回遺憾的是沒有規定，安全生產責任，政府承擔的主要責任沒有提及，環境保護有，這不得不說是個遺憾。

中國網:
一旦發生安全生產事故，救援是第一位的，應急救援制度是否規范、科學也是非常重要的。此次修改在應急救援以及事故的處理方面有沒有什么新的規定？

常紀文:
安全生產救援應該說全國各地的救援是比較好的，比方說國家已經在很多重點企業建立了國家級的安全生產救援基地，這個基地不僅為這個企業服務，還為這一片服務，突出了安全生產救援的區域化。這回《安全生產法》修改把這個鞏固下來了，并且要求經常對于安全生產設施設備的運營維護，要求建立全國性的安全生產應急救援系統，在重點行業、領域建立安全生產應急救援隊伍，鼓勵生產經營單位和其他社會力量建立應急救援隊伍，特別是一種自愿性的，比如北京市朝陽區，朝陽區在社區里就有居民自己組織的，居委會牽頭的消防隊伍。

中國網:
自發性的？

常紀文:
對，自發性的。配備相應的應急救援物資，提高安全生產應急救援的專業水平，并且經常加強演練，這回安全生產法修改還有一個很大的特點，就是要求企業的安全生產應急救援，比如說和政府的互相銜接，有的時候應急救援預案很多地方是一大抄，你抄我的，我抄你的，互相抄，但缺乏可實施性，這回要求必須和政府的互相對接。

安全生產應急救援方面，現實生活中這回提出了一個解決方案，在很多地方發生安全生產事故，比如煤礦、火災這些事故以后，現場亂哄哄的，比如建委的人來了他也要指揮，消防的人來了他也要指揮，安監的人來了他也要指揮，環保物業污染他也要指揮，縣長來了指揮、市長來了指揮，省長來了指揮，中央來人他也要指揮，就亂哄哄的，你不知道到底聽誰的，而且有的根本不懂專業，應該統一部署，統一布置，制定一個統一的機制，讓專業部門發揮應急救援作用，這回安全生產法的修改，說明應當服從統一指揮，加強協同聯動，根據情況采取緊急疏散等措施，這就是把這個現象給解決掉，服從統一的指揮。

以前發生過一個事故，2005年松花江污染這個事故是吉林石化爆炸，結果引發了二甲苯泄漏，就流到松花江里，造成環境污染事故。這回《安全生產法》在和《環保法》的銜接方面做出了規定，就是安全生產事故搶救過程之中應當采取必要的措施，避免或減少對環境造成的損害。

事故調查方面，更加依法，更加規范，首先，對事故調查的原則做出修改，原來的原則是實事求是，尊重科學，這回改成科學嚴謹，依法依規，實事求是、注重實效。什么叫注重實效呢？就是我們總書記，總理，包括國務院安委會領導經常講的舉一反三，結果過了不久又發生第二次事故，比如黑龍江一個煤礦發生一個事故不久，好多領導班子下井，結果發生了爆炸事故，發生第二次傷亡事故，必須注重實效。如果發生了事故，事故調查報告對你各個方面提出了整改措施，原來沒有規定的這回有規定，你落實到位沒有，應該加強督促。很多地方發生了事故，事故調查機構提出了建議，最后沒有落實。這回對整改的督促落實情況，安全生產法做出了規定。比如如果不落實整改情況的，高法規定的行政處罰和行政處分的措施，此外，防止事故調查作假。這回規定事故調查報告應當依法及時向社會公布，接受社會的監督。

中國網:
這一點確實在以往的工作中會經常存在的現象。此次修法另一大亮點是加強有關法律責任的規定，其實加大對安全生產違法行為的處罰力度也適用于當下我們生產領域一個重點治亂的現實性要求，您認為這個要求會有怎樣的推動作用和幫助呢？

常紀文:
法律責任對法律來說是至關重要的，法的神話的化身是個獨角獸，現在的法律必須要有爪和牙，沒有爪和牙的法律是沒有強制力的，沒有強制力的法律不可能實施得很好，這回安全生產法修改吸取了以前執法中的一些經驗和教訓，對安全生產的法律責任進行了全方位的加強。比方說對企業的安全生產負責人加強處罰，如果這個企業發生了重特大安全生產事故，原來規定一般是5年，5年內不得再擔任這個行業安全生產企業負責人，現在規定終身不得擔任。

中國網:
更加嚴格了。

常紀文:
是，更加嚴格了。比如發生事故的，事故分為一般事故、較大事故、重大事故和重特大事故，那么不僅罰企業，最后還罰你企業負責人，比方說從上一年度一般事故你收入的30%處罰，較大事故40%，重大事故是60%，重特大事故80%的罰款，就是你上一年拿了100萬的收入，發生重特大事故就罰款80萬，如果說安全生產的企業負責人在事故之后里不立即搶救或事故調查期間直接跑了的，就消失了，從上一年收入的100%的處罰，如果你有100萬的工資就罰你100萬，當然還有其他的措施。當然，也嚴厲了對生產經營單位的行政處罰，比方說沒有搞培訓教育的，或者培訓教育不如實記錄的，或者沒有搞隱患排查的，危險物品的安全管理制度沒有建立的，也沒有依法進行安全生產演練的等等，以前一般都規定是責令改正，責令改正你還不改就罰款，現在規定責令改正的同時處以罰款，這是對企業有一定的威懾力。以前我們執法的時候，企業說你不能罰我，我責令改正，我馬上改。他有個僥幸心理，現在就規定，你只要發現違法我就處罰你，這有一定的威懾力。

常紀文:
第二，罰款的幅度比較大，原來有時候1萬、2萬的標準，現在提高到5萬、10萬，特別是如果發生事故的，對企業的處罰這一回大大地提高了。對于一般事故，可以處20萬元以上、50萬元以下罰款，這個幅度也很大了，這是一般事故，一般事故就是一個人，兩個人的死亡事故，當然還有金額方面的；較大事故就是3—9人的死亡，50萬元以上，100萬元以下；重大事故是10—29人，處100萬元以上，500萬元以下罰款；如果發生重大特大事故，就是30人以上的事故，處以500萬元到1000萬元以下罰款，如果重特大事故，情節特別嚴重的，處1000萬元以上，2000萬元以下罰款，這個罰款速度也是很大的，1000—2000萬元還是很有威懾力的，配合其他的，比如行政處分等其他措施，包括嚴重的追究刑事責任，威懾的力量還是很大的。基于此，我個人認為，安全生產法最后修改應該也是中國最嚴格的專業領域行政法之一。

第三，強化了雙罰制度，既罰企業也罰企業里的主要負責人，安全生產管理人員包括安全生產的雙罰，雙罰制度，安全生產法修改應該是在專業領域行政法，包括環保法、消防法里，我認為這是規定得非常嚴格，非常具體的。

第四，加強了對中介機構違法行為的處罰，比方說罰款標準原先是5000元以上、2萬元以下，現在變成了10萬元以上、20萬元以下；5000元以上、5萬元以下變為2萬元以上、5萬元以下，大大地增強了這個威懾力。因為很多中介機構安全上的評價等等作假的現象比較普遍。

第五，寬嚴相濟，對于比較重的違法行為規定的處罰更加嚴格一些，對于一些比較輕的研發行為，比如安全生產標志，沒有貼提示標志的處罰輕一些，對于礦山、建筑企業、危化企業他們如果違反安全評價，安全設施設計，安全驗收要求的，如果違反以后可能要出大事，這時候罰款就是50萬元以上，100萬元以下，就很嚴格。對于違反標識、保養、檢測設備的一些比較小的違法行為它的處罰幅度是5萬元以上，10萬元以下，這體現了寬嚴相濟。

第六，除了罰企業以外，對于行政監管人員，如果不盡責的也規定了這個處罰措施。譬如在監督檢查之中發現了重大隱患，你如果說不去查處的話，就給予降級或撤職處分，情節嚴重的追究刑事責任，也是很嚴格的，也就是說安監部門你的工作人員如果懈怠執法，對于重大隱患你發現了不依法處理的，肯定要擔責。

第七，具有法律可操作性，其中一個很重要的亮點是，克服了一些其他部門的立法，克服了一些現象，有行為要求沒法律責任，比如要求你不準做這個不準做那個，但有一點缺乏法律的強制作用，這回我查了一下，仔細核對了一下，安全生產法里，應該說絕大多數有行為要求的你違法了，就有相應的制裁措施，所以體現了法律的可實施性和可操作性。

中國網:
此次《安全生產法》的修訂也是基于各界的共識和安全生產線上的嚴峻性而制定的，您認為此次《安全生產法》的修改還有哪些缺憾和不足之處？

常紀文:
安全生產法的修改這回缺憾也不少，主要的原因就是安全生產法它這回修改定位為修正，而不是修訂。修正是什么意思呢？就是小修小補，修訂是大修大補，往往重新規定，以新的法的形式出現。有哪些缺憾呢？

第一，安全生產法應當成為安全生產領域的一個基本法，這個基本法就應該由全國人大來通過而不是全國人大常委會來通過，它應該統算礦山安全法、職業病防治法，它應該是最重要的，主要的法律。但現在還是“三張皮”：安全生產法、礦山安全法和職業病防治法還是各是各。當然安全生產法的修改還是體現了安全生產法的協調性，但總體上來說，統一協調的問題沒有得到解決。

第二，在體例設計方面還是有一些局限性。比如安全生產監督管理這一章，把社會監督仍然納進去的，當時我寫個意見，要求把這個進行改變，社會監督它不屬于行政監督管理，包括新聞媒體的報道，社會的監督，應該體現它的獨立性，但是這回遺憾的是沒有把它區分開。安全生產建議提高全社會的安全生產意識，應該加強信息公開和公眾參與，最好專設一章，讓全社會來監督你，安全生產工作才有保障，專門設一章，但遺憾的是也沒有。

第三，很多人提出來的，像學校、醫院等事業單位，這些事業單位它也有“安全”問題，但這些放在學校、醫院的事業單位，生產經營過程中的萬人事故怎么處理？學校運行過程中出現事故怎么處理，應該參照安全生產法，特別是事故調查的規定予以處理。職業病防治法，比方說對公務員的職業病防治是規定參照，這點做得不是很好。

第四，中央特別了安全生產紅線制度，這次安全生產紅線主要制度，比如安全生產的限制、禁止、鼓勵，這些戰略要求凸現不足，另外還有一些地方性探索比較成功的經驗，譬如說把隱患當作事故處理沒有吸收進去，在一些制度，特別是執法機制，如何激活或者啟動這個企業的主體責任，這需要加強。我剛才講的，企業都有主體責任，包括安監部門的執法計劃不能墻上掛掛就完了，還得把它運轉起來。

第五，在行政監管方面，也有以下兩三個缺憾：

1、監管體制仍然沒有得到理順，廣大安監部門提出來的呼吁，就是理順綜合監管和直接監管的管理，可能由于部分的阻力沒有進一步理順。

2、鄉鎮一級的監管也納入進去了，但現在有的鄉鎮根本沒有安全監管力度，即使有專業性也不強，有很多是臨時工，怎樣去加強安全生產監管，所以應該在里面加一條，加強安全生產監管的能力建設和力量建設，按照十八屆三中全會決定的要求寫進去，但可能立法宜粗不宜細的想法，沒有加進去。

3、對于高危企業沒有規定強制性的信息公開義務，有些高危企業對周邊社會是有安全危害的，應該規定強制性的信息公開義務，比如危險物品的生產經營單位包括儲存單位，對于他們安全條件論證，搞安全評價的時候，評價的全文報告應該向全社會公布，因為對周圍的環境有一些，這應該借鑒環境保護法關于環評報告的做法，可惜的是由于認識不到位或者其他的原因沒有寫進去。

第六，在監督機制方面沒有規定，人大監督的機制。在實際過程之中，全國21個省市自治區已經有27、28個省市，目前我所知道的，黨委和政府聯合出臺了安全生產黨政通則，一桿雙抓，齊抓共管的，有的叫規定，有的叫意見，有的叫暫行規定，有的叫通知。但有一點，人大的作用沒有發揮，地方政府應該就安全生產定期向人大常委會來匯報，接受人大的監督。還有一些監督機制，比如安全考核對行政區域的考核，對其他部門的考核，現實生活之中已經做了多年，而且已經很成熟，但是還沒有寫進法律。

第七，最后一個方面的缺憾，一些出發的嚴厲性還是不夠。比方說安全生產經常存在連續違法的現象，只要不發生事故他根本就不在乎，一旦發生事故他屁股一拍跑了，所以，這時候是不是有必要借鑒環保法的修改經驗，引進“按日計罰”，就是按照違法天數來計算罰款的措施，我也寫過建議，但是也沒有采納。

常紀文:
第八，拘留。安全生產法修改里確實說了，按照治安管理處罰法規定一些拘留措施，但這個規定是不充分的，比如環保法在修改的時候就并沒有規定按照治安管理處罰法的要求采取拘留的措施，也就是說環保法規定的拘留措施是獨立的行政拘留措施，并不受治安管理處罰法的約束，如果說在安全生產法方面，在治安管理處罰法里缺少依據的話有時候很難，它不是治安方面的東西，如果按照那個來進行行政處理的話，就勢必影響安全生產法的威信，應該設立獨立的行政拘留措施，譬如說強令職工進行不安全的作業，如果沒有特種作業，不僅很影響自己的安全，也影響別人的安全，這種情況可以拘留，最后這個意見沒有得到采納。

總體上，也就是這么多缺陷。

中國網:
再次感謝常教授作客《中國訪談》。由于時間關系，今天的節目到這里就要結束了，感謝各位網友的收看，下期節目再見！

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