近年來，安全生產風險或隱患防控作為一種普遍現象，對其進行有效治理的相關研究，一直是公共管理部門的實踐和研究熱點之一，同時也是安全監管部門探索新型監管模式、方法的大膽嘗試。隨著我國安全監管監察領域將風險管理理念的引入，有關安全生風險分析與治理的理論探索與實務研究逐漸豐富。縱觀北京、上海、廣州等城市的“十三五”規劃，都明確將打造安全城市作為城市發展的重要目標，并進一步強化城市公共安全防御體系，提升風險監測和應急處置能力，實現這一目標，離不開安全生產風險的治理。

當前，我國為持續推進全國安全生產形勢向更好的方向發展，各級政府及其相關部門勢必要貫穿深入貫徹落實《中共中央　國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》這條主線，抓住堅決防范遏制重特大事故發生這個關鍵，抓重點、求實效，有效消除安全風險隱患，最大限度預防事故、減少事故損失。國務院安全生產委員會于２０１７年２月２０日印發《關于印發２０１７年安全生產工作要點的通知》（安委〔２０１７〕１號），明確要求將“以防范遏制重特大事故為重點，牢固樹立安全紅線意識，堅持標本兼治、綜合治理、系統建設，進一步完善安全生產責任體系、法治體系、風險防控體系、教育培訓體系和應急救援體系”列入２０１７年安全生產工作的總體思路，同時強調要貫徹落實《標本兼治遏制重特大事故工作指南》，制定完善安全風險分級管控和隱患排查治理標準規范，指導、推動地方和企業加強安全風險評估、管控，健全隱患排查治理制度，不斷完善預防工作機制。這充分說明了做好安全生產工作的一項重要內容是要做好安全生產風險評估、管控以及隱患排查治理。但是，必須保持清醒地認識到要安全生產形勢的持續穩定并達到長治久安，安全生產風險治理工作仍面臨諸多問題，而這決定著這項工作無疑具有長期性、系統性、艱巨性。

一、存在的問題及成因

（一）基層安全生產風險治理存在“短板”

我國基層安全生產風險治理存在諸多“短板”，有很多隱患和風險，由于缺少專業人財物的投入，加之，由于我國近年來積極推進行政審批及事權改革，部分職權下放到基層，并且基層部分部門之間存在職能職責劃分不清、權責不對等各種因素，導致一些安全生產風險治理問題存在“無人管”的“真空地帶”。一些基層監管部門基于人財物等現實條件的限制，特別是缺乏安全生產風險管理的專業性人才、現代科技設備的配備，加之經費投入受各種因素的限制，導致基層安全生產風險治理中的“短板”問題極為嚴重，提高基層安全生產風險治理的能力迫在眉睫。

（二）部分生產經營單位主體責任缺失

一些地方一些企業對貫徹落實“五落實五到位”的規定流于形式，文件制度掛在墻上、主體責任落實停在紙上或會上。安全生產的第一責任人是企業，對企業而言就是要抓好主體責任的“五落實五到位”。但在筆者調研走訪中發現部分企業特別是一些小微企業對主體責任的落實毫不在乎，有的甚至麻木不仁，違法經營、違規作業比比皆是。近年來，如２０１５年天津港“８·１２”瑞海公司危險品倉庫爆炸事故、２０１６年電力建設行業發生被稱為建國以來電力建設行業發生的最為嚴重的事故—江西豐城發電廠“１１·２４”特別重大坍塌事故等重特大事故的發生，足以說明的確存在生產經營單位主體責任嚴重缺失的現象。

（三）從業人員的風險意識較差和風險辨識能力不足

根據事故資料及實地調研發現，部分企業的領導和從業人員風險意識較差，尤其一些一線從業人員對生產中的隱患和風險見怪不怪，缺乏基本的安全常識，對潛在的風險普遍存在僥幸心理。同時，他們對企業生產中的風險認識也不足，辨識風險能力較差或根本不知道什么是危險源，更何談有效開展安全生產風險辨識。如危化品生產、運輸企業、粉塵涉爆企業及周邊的人員對身邊危險源司空見慣；還有的對亂拉電線、超高堆物、高空作業及“三合一”等現象不以為然。

（四）基層安全生產監管人員隊伍缺乏、能力不足

據筆者從事的執法實踐及調研中發現，基層監管最大的問題是人少事多，比如一些縣區執法監察大隊僅有一位執法人員，基本難以保證正常開展行政執法工作。部分基層監管隊伍人員流動性大，認為安全監管工作任務重、壓力大、問責嚴，導致人心渙散，大部分基層執法人員由于缺少相關業務知識培訓，加之平時執法監管實際業務辦得少，存在不熟悉法律法規，不懂監管，也有些執法監管人員囿于人情關系的考慮，也存在怕得罪人心理，從而不敢監管。由于安全生產風險監管部門從業者素養不高，實踐經驗缺乏，流動性較強，在實際監管中缺乏主動發現問題和指導改進問題的能力。有些基層干部均身兼數職，除了安全監管、巡防治安，還要兼顧社區應急管理，工作范圍過寬、工作頭緒過多、人手短缺等問題突出，很多基層干部疲于應付，無法勝任基層安全監管的專業性工作。

（五）缺乏有效的信息共享和溝通機制

企業監管部門之間存在“信息壁壘”及監管信息“不對稱”現象。由于當前互聯互通工作沒有完全到位，不同監管主體橫向上缺乏信息共享和溝通協調機制，造成基層生產安全監管工作容易出現“盲點”和“三不管地帶”。如異地經營的監管問題，個別危化品生產企業在甲區注冊和登記，卻在乙區生產，造成企業所在地監管部門對企業監管信息存在盲區，屬地監管的責任無法落實，影響所在地對企業安全生產監管的有效性。

（六）基層安全生產監管中社會力量參與度不高

雖然我國推行安全生產工作“黨政同責，一崗雙責”，基層安全生產監管工作任務日益繁重，無形中疲于應付。目前，基層公眾、社會組織等參與安全生產監管的制度和路徑不完善，導致政府唱“獨角戲”的被動局面，監管中的所有壓力都集中到政府身上，經常出現政府層層加壓、一級一級向下傳導壓力的現象，越到基層壓力越大。由于資源、隊伍等條件限制及基層企業的數量巨大，造成基層對企業監管力不從心，而社會力量參與監管又缺乏有效路徑。

二、對策建議

圍繞防范和遏制重特大事故的目標，對專項行動排查出的風險點、危險源進行更加深入的評估、分級，特別要將推進安全生產風險分級管控工作（以下簡稱風險管控）作為今后一段時期安全生產重要基礎性工作來抓，進一步創新工作思路，建立完善常態化工作機制，推進事故預防工作科學化、信息化、標準化、制度化、規范化，實現把風險控制在隱患形成之前、把隱患消滅在事故前面。

（一）要嚴格落實安全生產風險治理責任

解決基層安全生產監管執行中“最后一公里”的困境。強化新《安全生產法》和兩高相關司法解釋的宣傳，從制度、法制上依法明確并督促企業自覺落實安全生產的主體責任。嚴格落實政府部門監管責任和區縣、街鎮屬地責任，全面落實“黨政同責，一崗雙責”和“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”的要求，把安全責任落實到各個環節、崗位和個人。同時可以引入社會監督機制，鼓勵社會公眾、專業人員、社會組織及新聞媒體等主體監督政府的監管行為，保障基層安全生產監管工作落到實處。

（二）要切實加強統籌協調和督促指導

一是進一步明確各有關單位安全生產風險治理工作職責，并落實到年度安全生產責任書和部門安全生產工作職責規定中，全力協調督促各有關單位健全完善風險管控工作規范和標準，對基層組織開展工作形成有力指導。二是及時收集匯總開展各地、各部門專項行動情況信息并適時通報，把專項行動進展情況和工作成效作為安全生產責任制考核的重要內容，督促各地按照標準和規范要求，切實查清本地區城市風險點、危險源的分布情況，全力推進專項行動向風險管控方向深入開展。

（三）探索建立安全生產風險治理長效機制

重點研究完善風險治理相關制度辦法，健全完善雙重預防機制的政府監管體系，強化政策引導和技術支撐，著力督促企業落實構建雙重預防機制主體責任，支持、推動建設一批重大安全風險防控工程示范工程；推動安全生產責任保險費率與企業安全風險管控狀況掛鉤，并積極發揮保險機構在企業構建風險管控體系中的作用，形成政府領導有力、部門監管有效、企業責任落實、社會參與有序的工作格局，提升安全生產整體預控能力，夯實遏制重特大事故的堅強基礎。

（四）強化“源頭管控、嚴格執法、社會動員、齊抓共管”的風險治理理念

創建企業安全生產風險監管網絡，基于基層安全生產風險管理中存在的“短板”，堅持《中華人民共和國安全生產法》安全生產工作“預防為主”的基本原則及理念，應進一步探索張彌補安全生產風險治理“短板”的思路和方式，廣泛動員社會力量，建立政府安全監管職能部門與社會各界各部門以及廣大群眾的良性互動，調動群眾對安全生產風險、事故隱患等問題的投訴舉報的積極性，為群眾就安全生產投訴舉報工作創建平臺，比如：廣東省安監系統向社會開通１２３５０投訴舉報熱線、省局門戶網等，并借助公眾微信號與群眾有效互動；制定并實施投訴舉報獎勵制度，充分調動群眾積極性，進一步發揮安全生產社會監督職能，嚴格依法辦理安全生產投訴舉報案件，嚴厲打擊安全生產領域各類非法違法行為，有訴必查、有查必果。

（五）健全完善風險管控配套措施

融合各行業領域風險管控數據，實現對企業安全生產狀況的整體評估，確定企業整體安全風險等級，并根據企業安全風險變化情況及時調整；推行企業安全風險分級分類監管，按照分級屬地管理原則，針對不同風險等級的企業，確定不同的執法檢查頻次、重點內容等，實行差異化、精準化動態監管。推動各地由點及面，結合掌握的風險點、危險源情況，組織對公共區域內的安全風險進行全面辨識和評估，確定整體區域安全風險等級，繪制整體區域“安全風險空間分布圖，建立完善覆蓋城市運行各環節的安全生產風險分級管控體系。　　　

（六）加快風險管控信息化技術的應用

一是盡快建設完善城市風險點危險源信息系統并投入正式運行，督促各地、各有關部門盡快將前期排查出的風險點、危險源的數據按照信息系統格式要求全部錄入或導入信息系統；繼續加強風險點、危險源數據綜合采集分析利用，構建統一的風險點、危險源數據庫，豐富完善風險點、危險源“一張圖”展示功能。二是進一步強化信息系統功能設計，研究制定安全生產數據交換共享與系統整合接入規范和數據采集規范，實現政府、企業、部門及社會服務組織之間的互聯互通、信息共享，努力打造“大數據、大支撐、大安全”的信息平臺；健全完善決策支持系統，為安全風險評估、分級、管控提供科學依據；努力實現企業風險防控異常情況自動報警，實現風險管控“信息化、數字化、智能化”目標。

（七）應創建多元共治的安全監管體系

努力實現參與式安全生產監管模式，一是在基層企業安全生產監管中引入市場保險的機制，通過專業保險機構監督企業安全生產工作，實現企業安全生產風險治理由企業與保險機構共同分擔的機制。二是鼓勵社會公眾參與安全監督，發揮社會媒體的輿論監督作用，形成安全生產監管合力。可借鑒食品藥品監管的成功做法，加大對企業安全生產風險舉報人的激勵力度，鼓勵企業內部或風險相關的人員積極舉報企業安全隱患和違法違規行為，提高基層安全生產風險的識別和管控能力。三是通過協商民事合同或者第三方協議等市場委托的方式，引進第三方監管力量，通過第三方專業化的風險辨識和評估，彌補政府監管的專業性和有效性不足的問題，創新企業安全生產監管新方式。

（八）充分整合各類治理主體資源

針對基層安全生產風險治理隊伍不足的問題，近年來，如上海部分分區縣深化大聯動大聯勤模式的做法，實現“大聯動＋安全生產監管”的運行模式；廣東省近年來深入開展“安全生產執法年”活動，采取省帶市縣、市帶縣鎮（街）等縱向聯合執法模式，有效推動基層安監部門做好安全生產風險點、危險源排查等相關工作。一些縣區還采取招聘專職安全員形式，充實基層執法力量，賦予專職安全員一定的安全生產風險或隱患前端發現和報告的職責，將區、街鎮、村居大聯動安全網格員力量全部發動起來，使得監管人員數量相當于原本安全監管力量的幾十倍，上千個網格巡管員工作在一線，彌補了全區基層安監人員不足的問題。同時，可以參照社會治安綜合治理的經驗，探索招聘一些針對性強、專業化程度高的安全生產監管社工隊伍，充實到基層街鎮、村居，指導基層開展識別危險源和風險評估的工作，增強基層生產安全監管人員的風險排查和管控能力。

（九）要加強基層企業安全生產監管軟硬件配置

打造重點高風險企業安全監管網，將高風險、影響大的重點企業全部納入安全監管網，實現監管部門間橫向對接，系統內縱向銜接的格局，空間地理、安全設施、物品儲存、救援力量、處置方案等數據信息實時上傳，互通互聯，打造全市統一的安全生產數據庫，實現對全市危化品等重點企業的在線監測和預警，從源頭上提高風險治理能力。